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2016年6月24日，國務(wù)院國資委、財(cái)政部第32號(hào)令聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》(簡(jiǎn)稱“辦法”或“32號(hào)令”)，旨在進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為，加強(qiáng)國資監(jiān)管，防止國資流失。《辦法》自發(fā)布之日起施行，沒有過渡期，這對(duì)當(dāng)前國有企業(yè)混合所有制改革及其國有產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)將會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

《辦法》是繼《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（2003年5月27日國務(wù)院第378號(hào)令）和《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（2003年12月31日國務(wù)院國資委、財(cái)政部第3號(hào)令）發(fā)布十余年之后，進(jìn)一步增加并明確了國有資產(chǎn)定義、交易范圍、交易程序、法律責(zé)任等國有資產(chǎn)交易和監(jiān)管之內(nèi)容。

但就《辦法》具體條文之適用來講，筆者認(rèn)為存在諸多法律問題值得商榷并有待及時(shí)補(bǔ)充完善：
 
1.涉及約定控制權(quán)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓如何規(guī)范？

《辦法》第4條明確了國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)的范圍，包括“合計(jì)擁有產(chǎn)（股）權(quán)比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業(yè)；擁有股權(quán)比例超過50%的各級(jí)子企業(yè)；直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)際支配的企業(yè)。”

該項(xiàng)規(guī)定在實(shí)踐操作中存在許多問題值得商榷：1）“實(shí)際支配權(quán)”公司法律沒有明確定義，《辦法》也沒有明確界定，實(shí)踐中基于認(rèn)識(shí)不一致必將導(dǎo)致爭(zhēng)議糾紛等交易風(fēng)險(xiǎn)；2）通過約定獲得所謂企業(yè)實(shí)際支配權(quán)，屬于企業(yè)經(jīng)營管理層面，而非產(chǎn)權(quán)層面的實(shí)際控制權(quán)。涉及公司治理的約定是企業(yè)股東各方根據(jù)市場(chǎng)及經(jīng)營發(fā)展需要而不斷變化調(diào)整的，應(yīng)該給予市場(chǎng)操作的靈活性。即便是需要納入國資管理規(guī)范，那么涉及該等約定的變化該如何規(guī)范也是迫切需要研究解決的問題，否則形同虛設(shè)；3）《辦法》規(guī)定國有股權(quán)比例未超過50%通過約定具有“實(shí)際支配權(quán)”的企業(yè)作為國企管理，那么按照該項(xiàng)規(guī)定的邏輯，國有股權(quán)比例超過50%（包括優(yōu)先股等）但通過約定沒有“實(shí)際支配權(quán)”的企業(yè)是否不應(yīng)該作為國企管理，否則如何體現(xiàn)公平？4）此外，還有涉及融資租賃等業(yè)務(wù)的國有產(chǎn)權(quán)交易行為也應(yīng)當(dāng)加以區(qū)別規(guī)范，以充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用。國有控股企業(yè)外延解釋擴(kuò)大，無疑也會(huì)給非國有投資主體權(quán)益造成一定影響，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)國有資產(chǎn)維護(hù)有度并避免該等影響同樣是需要我們研究的問題。
 
2.協(xié)議增資、減資的法律規(guī)避問題？

《辦法》第45、46條規(guī)定可以采取非公開協(xié)議方式進(jìn)行增資，特別是第46條規(guī)定，債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)、企業(yè)原股東增資情形經(jīng)國家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開協(xié)議方式進(jìn)行增資。這無疑將成為規(guī)避國有產(chǎn)權(quán)公開交易的途徑，即通過先借款給國有企業(yè)再轉(zhuǎn)股或原股東非同比例增資等方式實(shí)現(xiàn)非公開化操作，不乏存在“表面公平交易”，實(shí)質(zhì)是規(guī)避政策的內(nèi)幕交易行為之情形。

此外，《辦法》對(duì)通過減資實(shí)現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)在減少或退出沒作規(guī)定，這也是可規(guī)避國有產(chǎn)權(quán)公開交易途徑之一。
 
3.如何解決因交易周期長(zhǎng)、市場(chǎng)變化大的交易風(fēng)險(xiǎn)問題？

《辦法》第13條規(guī)定，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓正式披露時(shí)間不得少于20個(gè)工作日。因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓行為獲批后10個(gè)工作日內(nèi)預(yù)披露時(shí)間不得少于20個(gè)工作日。第23條規(guī)定，受讓方確定后，轉(zhuǎn)讓方與受讓方應(yīng)當(dāng)簽訂產(chǎn)權(quán)交易合同，交易雙方不得以交易期間企業(yè)經(jīng)營性損益等理由對(duì)已達(dá)成的交易條件和交易價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。第39條規(guī)定，企業(yè)增資通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)網(wǎng)站對(duì)外披露信息公開征集投資方，時(shí)間不得少于40個(gè)工作日。

按照《辦法》就信息披露時(shí)間至少40個(gè)工作日，比拍賣公告時(shí)間還長(zhǎng)，以此推算，一個(gè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目正常辦理手續(xù)時(shí)間至少3個(gè)月（涉及審批、信息披露、交易合同簽署、產(chǎn)權(quán)交割、工商變更等），事實(shí)上信息披露時(shí)間長(zhǎng)短與購買人就多少并不完全成正比。如此長(zhǎng)的交易周期，既不能充分體現(xiàn)交易價(jià)格的公允穩(wěn)定，又不利于出讓方國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率，同時(shí)，無疑也會(huì)對(duì)產(chǎn)權(quán)受讓方造成額外的交易風(fēng)險(xiǎn)。

我國國有產(chǎn)權(quán)場(chǎng)內(nèi)交易已經(jīng)實(shí)施了十余年，并已形成了完善的、高效的產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，因此產(chǎn)權(quán)交易信息的公告時(shí)間完全可以大大縮短，筆者認(rèn)為規(guī)定不少于10個(gè)工作日為宜，既保證產(chǎn)權(quán)交易公開透明，同時(shí)企業(yè)也可根據(jù)實(shí)際情況在此基礎(chǔ)上作相應(yīng)調(diào)整。

4.企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓涉及重大資產(chǎn)、金額及范圍界定問題？

《辦法》第3條規(guī)定，企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為包括國有及國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)的重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為。第48條規(guī)定，企業(yè)一定金額以上的生產(chǎn)設(shè)備、房產(chǎn)、在建工程以及土地使用權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)內(nèi)部管理制度履行相應(yīng)決策程序后，在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行。

然而《辦法》對(duì)具體“重大資產(chǎn)”、“一定金額”怎么界定沒有明確，并且涉及生產(chǎn)設(shè)備、房產(chǎn)、在建工程以及土地使用權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)讓也沒有根據(jù)實(shí)際情況具體甄別并分別類地加以明確規(guī)范，這將會(huì)在實(shí)踐中造成較大的操作困難：1）如果全部進(jìn)場(chǎng)交易，目前的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)是否具備相應(yīng)的條件和能力辦理相關(guān)手續(xù)？2）如果不進(jìn)場(chǎng)交易，是否存在違法并導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓合同行為的法律效力問題？
 
5.涉及員工持股是否應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待？

《辦法》第14條規(guī)定，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則上不得針對(duì)受讓方設(shè)置資格條件，確需設(shè)置的，不得有明確指向性或違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則。在混合所有制改革過程中，實(shí)施員工持股制度是一個(gè)項(xiàng)重要內(nèi)容，有利于增強(qiáng)企業(yè)凝聚力和員工激勵(lì)并實(shí)現(xiàn)企業(yè)與員工的利益共同體。實(shí)踐中員工認(rèn)購企業(yè)股權(quán)的條件往往有別于其他投資主體，如果國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不考慮此因素，勢(shì)必阻礙了員工持股制度試點(diǎn)推進(jìn)，而《辦法》對(duì)此也沒有作具體明確。

此外，國有產(chǎn)權(quán)在實(shí)施轉(zhuǎn)讓過程中，還應(yīng)當(dāng)充分考慮有限責(zé)任公司的“人合”和“資合”因素，因此，在設(shè)置掛牌條件時(shí)，也應(yīng)當(dāng)充分征求其他非國有股東意見。
 
6.產(chǎn)權(quán)交易結(jié)算交割及法律責(zé)任問題？

《辦法》第27條規(guī)定，交易價(jià)款應(yīng)當(dāng)以人民幣計(jì)價(jià)，通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)以貨幣進(jìn)行結(jié)算。因特殊情況不能通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)結(jié)算的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)提供轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位的書面意見以及受讓方付款憑證。第28條規(guī)定，交易價(jià)款原則上應(yīng)當(dāng)自合同生效之日起5個(gè)工作日內(nèi)一次付清。金額較大、一次付清確有困難的，可以采取分期付款方式，付款期限不得超過1年。第30條規(guī)定，產(chǎn)權(quán)交易合同生效，并且受讓方按照合同約定支付交易價(jià)款后，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)為交易雙方出具交易憑證。

《辦法》擴(kuò)大了產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，增加了結(jié)算等職能。根據(jù)此前各地方政府頒發(fā)的《產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)是經(jīng)地方政府批準(zhǔn)的不以營利為目的，提供場(chǎng)所、設(shè)施、信息服務(wù)的自律管理的事業(yè)法人，而并非登記結(jié)算機(jī)構(gòu)，不具有結(jié)算職能。國務(wù)院國資委和財(cái)政部依法無權(quán)增加產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的經(jīng)營服務(wù)范圍，即便要增加也應(yīng)當(dāng)由地方政府批準(zhǔn)，否則場(chǎng)內(nèi)結(jié)算的合法性就存在問題。

此外，《辦法》第61條規(guī)定，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在企業(yè)國有資產(chǎn)交易中弄虛作假或者玩忽職守、給企業(yè)造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，并依法追究直接責(zé)任人員的責(zé)任。但是，《辦法》沒有明確產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)具體責(zé)任，是履行形式審查還是實(shí)質(zhì)審查，是承擔(dān)備案之責(zé)還是核準(zhǔn)之責(zé)？這均與“提供場(chǎng)所、設(shè)施、信息服務(wù)”法定職責(zé)不相符。
 
7.職工安置方案等涉及職工切身利益事項(xiàng)審議程序如何規(guī)范？

《辦法》第10條明確職工安置方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)職代會(huì)或職工大會(huì)審議通過，筆者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)履行職代會(huì)或職工大會(huì)審議的相關(guān)程序等事項(xiàng)作具體規(guī)范明確，以切實(shí)保障職工權(quán)益。我國職工代表大會(huì)制度基本上是沿用全民所有制企業(yè)職代會(huì)內(nèi)容，公司制改造后，主體和所適用法律均發(fā)生了變化，因此強(qiáng)調(diào)職代會(huì)或職工大會(huì)審議程序的規(guī)范更顯得尤為重要。
 
8.國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及第三方出具法律意見書問題？

《辦法》第33條、第47條規(guī)定，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)、國家出資企業(yè)審議決策采取非公開協(xié)議方式的企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為和企業(yè)增資行為時(shí)，需要出具法律意見書。但公開轉(zhuǎn)讓和增資行為沒有規(guī)定第三方法律機(jī)構(gòu)參與。筆者認(rèn)為，協(xié)議轉(zhuǎn)讓和增資行為有明確的審批部門把關(guān)尚需出具法律意見書，則公開轉(zhuǎn)讓和增資行為更需要法律機(jī)構(gòu)參與并出具法律意見書，以保障國有產(chǎn)權(quán)交易行為的合法規(guī)范，有效防范化解交易風(fēng)險(xiǎn)。
 

本文作者上海國有資本研究院特約研究員在國資智庫沙龍“企業(yè)國有資產(chǎn)交易新政解讀”研討會(huì)上主題發(fā)言整理。
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