完整是對檔案資源管理的重要要求。在前期調研中發現,收集不完整是當前重特大事件檔案工作存在的突出問題,導致重特大事件檔案資源價值不高,影響重特大事件應對處置能力建設。出現這些問題的主要原因是前端控制缺失、保障措施不足等。為此,《關于加強重特大事件檔案工作的通知》(以下簡稱《通知》)對重特大事件檔案收集工作提出了系列要求。貫徹實施好這些要求既是解決當前重特大事件檔案完整性問題的需要,也是實施《通知》的重要任務。
重特大事件檔案收集工作要求
對重特大事件檔案收集工作,《通知》第3部分提出了7個方面要求。一是“有關主管部門開始處置重特大事件時就要提出檔案工作要求,落實檔案工作責任制”;二是“各有關單位在重特大事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等各個環節,按照相關規定形成和留存各類文件材料,確保收集齊全完整、整理規范有序”;三是“鼓勵參加志愿服務的組織和個人留存相關記錄,并捐贈給有關單位”;四是“重特大事件記錄不完整的,要通過媒體信息采集、口述信息采錄、社會征集等方式及時予以補充”;五是“參與重特大事件應對管理的單位要及時向檔案部門通報相關信息”;六是“檔案主管部門要適時組織對檔案收集、管理情況進行評估,存在問題的,督促指導相關單位及時采取措施加以補救”;七是“重特大事件檔案要按照規定向有關檔案館、檔案室移交”。這些要求既有體制機制方面的,也有方法和職能職責方面的。
從機制上為收集工作提供保障
為保障重特大事件檔案形成、收集工作順利進行,首先要從體制機制建設和完善上下功夫,建立并完善有利于實現前端控制和從源頭上有效管控的體制機制。一是發揮協調機制作用,實現檔案工作與重特大事件全過程管理工作同部署、同推進、同落實。根據《通知》要求,后續各級重特大事件協調機制要相繼將檔案部門作為成員單位納入協調機制中,參加協調機制會議,承擔相應職責。檔案部門在納入重特大事件協調機制后,應及時發揮作用,利用協調機制召開會議、下發文件等機會,明確重特大事件協調機制各成員單位、相關人員的檔案管理責任,指導各成員單位和有關人員按照有關要求及應急預案形成、收集檔案。二是壓實有關部門和單位的責任。各有關主管部門在開始處置重特大事件時就要提出檔案工作要求,明確負責檔案收集、整理、移交歸檔責任部門和責任人,將有關工作納入崗位要求。三是加強信息溝通。檔案部門不能及時了解重特大事件管理過程信息,不能及時對重特大事件檔案工作進行監督指導,或開展檔案收集工作,是造成重特大事件檔案收集不完整的重要原因。因此,各參與重特大事件應對管理的單位要及時向檔案部門通報相關信息,讓檔案部門及時了解重特大事件工作進展情況,便于檔案部門及時跟進相關工作。檔案部門要根據重特大事件工作進展情況,提前制定方案,在適當的時間開展檔案業務指導、檢查和檔案收集、整理等相關工作。四是規范檔案的歸屬與流向,即明確相關檔案全宗歸屬。重特大事件檔案歸檔時,責任部門為一個單位的,其形成的檔案納入本單位檔案全宗進行管理;責任部門分為主辦單位、協辦單位的,其形成的檔案納入主辦單位檔案全宗進行管理;責任部門存在多個主辦單位或者分主辦、承辦單位的,其形成的檔案納入承擔活動主要工作的單位全宗進行管理或者協商確定;責任部門為多個單位不分主次、聯合開展工作的,其形成的檔案分別納入各單位全宗進行管理;責任部門為臨時機構的,其形成的檔案納入新設全宗或臨時機構的主管單位全宗進行管理;檔案全宗設置產生爭議的,由相關單位提交檔案主管部門予以處理。各單位在重特大事件應對管理過程中形成的文件材料應由業務部門收集整理后定期向本單位檔案室移交歸檔。保存在各單位檔案室的重特大事件檔案要按要求定期向檔案館移交進館,其中臨時機構形成的檔案一般在其撤銷時向檔案館移交。
規范重特大事件文字材料形成
形成是收集的源頭,文件材料的形成質量是做好收集工作的前提和基礎。一是在制定重特大事件文件材料歸檔范圍的同時,要將相關文件材料的形成納入重特大事件業務工作中,明確相應文件材料的形成責任。比較可行的做法是在歸檔范圍和保管期間表中增加形成和歸檔責任欄(見下表)。二是對處置人員提前進行文件材料形成和留存培訓,提高擴大事件處置工作人員文件形成和留存技能。三是在應急物資準備時注意做好文件材料形成和留存所需物資的應急準備,如書寫材料、文件夾、文件盒,與其他應急處置物資同準備、同發放、同使用。四是根據重特大事件不同管理階段特點開展文件材料的形成和留存工作。一般來說,重特大事件包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等環節,不同環節工作條件、緊急程度不同,需采取不同的方法。重特大事件發生具有隨機性和緊急性,處置階段工作一般會將挽救生命財產置于首位,事件處置工作人員用于形成和留存文件材料精力較少。為做好處置文件材料的形成和留存工作,最好是指定專人負責處置時形成文件材料的留存工作,做到文件材料日形成日留存。五是建立鼓勵志愿服務組織和個人制度。為進一步保證重特大事件檔案的完整,《通知》提出“鼓勵參加志愿服務的組織和個人留存相關記錄,并捐贈給有關單位”。這是根據重特大事件管理特點而提出的有效措施。但此項措施需要配套的激勵制度。因此各地區各部門各單位應出臺志愿服務的組織和個人需留存重特大事件記錄的獎勵措施。
做好文件材料補充收集
重特大事件工作具有緊急性特點,應急處置現場文件材料的形成和留存存在一定的困難。為了確保重特大事件文件完整形成和留存,《通知》提出“重特大事件記錄不完整的,要通過媒體信息采集、口述信息采錄、社會征集等方式及時予以補充”。媒體信息采集一般通過社交媒體采集補充相關信息。社交媒體是指微信、微博、抖音等,信息形成者一般為社會組織或個人,所記錄信息于細微處見真章,且記錄要及時,這是補充留存重特大事件記錄的重要來源。征集方式可采用發布公告、定向收集等。但社交媒體信息收集時要注意做好信息甄別,采用信息互相印證等方式,剔除不真實信息。口述信息采錄即口述檔案或口述歷史,不少單位以離退休人員為對象開展了口述檔案采集工作并制定了管理辦法,具體要求可參考檔案行業標準《口述史料采集與管理規范》(DA/T 59—2017),在此不做細述。需要注意的是,與搶救性口述史料采集不同,以重特大事件文件材料形成和留存為目的的口述信息采錄時效性要求較高,應在重特大事件結束后盡快開展。社會征集是指向個人或社會組織征集有關檔案的行為,是檔案部門收集檔案的重要方式,也有較成熟的操作方法。但與媒體信息采集和口述檔案不同的是,社會征集有時不改變檔案所有權。檔案部門征集檔案方式一般有接受捐贈、接收寄存、通過收購、代為保管、征購、接受移交等,其中接收寄存、代為保管所征集到的檔案不改變檔案所有權,而接受捐贈方式由捐贈協議確定檔案所有權。
及時開展評估工作
為保證收集完整,國家在產品、科學技術研究、建設項目等類型檔案管理上采用了驗收制度。實踐證明,這是保證檔案完整收集、規范整理的有效手段。為保證重特大事件檔案收集完整,《通知》提出“檔案主管部門要適時組織對檔案收集、管理情況進行評估,存在問題的,督促指導相關單位及時采取措施加以補救”的要求,實質上是要求建立重特大事件檔案收集管理評估制度,開展重特大事件檔案收集、管理情況評估工作。一是各地區各部門各單位要將評估制度納入重特大事件檔案管理制度,如制定自然災害事故檔案、生產安全事故檔案等管理制度,要明確評估主(客)體、評估時間、評估內容、評估方法等要求。評估內容一般應包括文件材料形成質量、歸檔文件材料齊全完整性及檔案整理、移交歸檔情況等。評估時應組成評估專家組,通過查看文件材料、評估案卷質量等方式,形成評估意見,同時列出問題清單,明確整改時限。二是檔案部門要及時跟蹤掌握本地區本部門本單位重特大事件發生、處置、事后重建等的進展情況,及時開展評估工作,一般應在重特大事件應對處置結束后盡快開展,從而能夠及時發現存在的問題,為補充收集贏得時間。如果重特大事件應對處置結束后長時間未進行評估,許多社會組織、個人手中留存的文件材料可能丟失、損毀,不利于問題歸零和補充收集。三是要做好問題整改歸零。評估是為了發現問題,補充缺少的文件材料,使重特大事件得到完整記錄。因此,對重特大事件檔案收集、管理情況進行評估后要抓好問題的整改和歸零,對于需要補充的文件材料要督促有關單位及時補充,整理不規范的要責成有關單位整改,不放過任何一個問題。