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- 信息無障礙
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檔案管理
我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高，同時，安全生產仍處于爬坡過坎期，各類安全風險隱患交織疊加，重特大生產安全事故易發多發。建設重特大災害事故專題檔案數據庫對于總結應急處置經驗教訓、輔助現場決策、防范化解風險等具有重要的憑證價值和借鑒參考意義。筆者對重特大災害事故檔案特點及管理現狀進行分析，對建設重特大災害事故專題檔案數據庫進行探討，以期為建設相關專題數據庫工作實踐提供參考。
重特大災害事故檔案特點
重特大災害事故檔案主要是指黨和國家組織開展重特大自然災害、重特大生產安全事故應對工作中形成的具有保存價值的歷史記錄。從目前應急管理部門收集到的重特大災害事故檔案來看，主要有以下特點：
1.檔案涉及面廣
重特大自然災害檔案涉及洪澇、干旱、臺風、低溫冷凍、雪災、地震、崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖、森林和草原火災等多個種類，重特大生產安全事故檔案涉及煤礦、金屬和非金屬礦山、危險化學品、煙花爆竹、其他工商貿、建筑施工、交通、火災等多個領域。
2.檔案涉及部門多
由于重特大災害事故救援專業性強、處置復雜，除國家綜合性消防救援隊伍外，需要交通、氣象、水利、勘測、設計、施工甚至軍隊等各方面力量高效協同應對，在整個應對處置以及后期的調查評估和處理等環節產生的檔案均涉及多個層級和部門。
3.檔案時間跨度長
重特大災害事故從事件發生到應急處置與救援、調查與評估、事后恢復與重建，通常都要經歷較長的時間，與之對應，收集檔案的時間跨度相對較長，短則3個月，長則數年之久。
4.檔案資源量大
重特大災害事故應對處置工作涉及面廣、系統性強，搶險救援、調查組織、現場勘查、技術分析、調查取證、處理批復、責任認定、督導幫扶等各個環節都會以各種形式和載體產生大量的檔案資源。如2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查，僅前期調查收集到的檔案資料就有2400余冊。
重特大災害事故檔案管理現狀及存在問題
1.管理現狀
（1）法規制度情況
長期以來，重特大災害事故檔案分別納入各層級、各部門文書、專業、音像等相應門類進行管理，隨履責過程中形成的其他文件一起歸檔，檔案資源管理比較分散，制度體系尚不夠健全。如針對事故災難，2008年國家安全監管總局、國家檔案局印發了《生產安全事故檔案管理辦法》，但其只針對事故調查階段的檔案收集、整理、歸屬、流向等作出規范，對于事故應急處置全流程各環節的檔案匯集、加大檔案利用力度等缺少相應規定。自然災害檔案亦缺少專門的制度進行規范。新冠病毒感染疫情防控工作開展以來，國家加強了對突發事件應對活動相關檔案的管理。2020年6月通過的新修訂的檔案法第一次明確“應當建立健全突發事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制”，“應當加強對突發事件應對活動相關檔案的研究整理和開發利用，為突發事件應對活動提供文獻參考和決策支持”。同年12月，國家檔案局印發《重大活動和突發事件檔案管理辦法》，對建立重大活動和突發事件任務清單、提前介入機制及專題數據庫建設等作出制度性安排。2021年6月，中辦、國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》，明確提出在“十四五”期間要統籌重大歷史事件、重大活動、突發事件應對活動等檔案專題數據庫建設。2022年9月，中辦、國辦印發《關于加強重特大事件檔案工作的通知》，對完善法規制度、強化檔案收集、科學推進數據庫建設、提升檔案利用效能、加強組織領導等提出明確要求，凸顯了黨和國家對重特大事件檔案工作的高度重視。各地各部門積極貫徹落實，研究起草相關制度規范，浙江、福建、黑龍江、甘肅、陜西、山西等地已相繼出臺落實措施。但重特大事件涉及多層級、多部門、多門類，相關體系建設是項系統工程，配套細化的標準規范仍需在國家檔案主管部門的統籌領導下逐步推進建設。
（2）工作實踐情況
重特大災害事故的應對處置涉及預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、調查與評估、事后恢復與重建等各個環節。從當前我國對重特大災害事故應對處置責任分工來看，預防與應急準備、監測與預警、事故恢復與重建等主要是由縣級以上地方各級人民政府負責，產生的檔案通常由負責應對的有關部門收集保管。搶險救援主要是由災害事故發生地省級人民政府負責組織，國家層面有關部門負責指導、協調和支持，搶險救援產生的檔案通常由參與救援的部門收集保管。災害評估、事故調查和督導評估根據災害事故等級實行分級負責，其中，特別重大災害事故由國家層面有關部門牽頭負責，重大災害事故由省級層面有關部門牽頭負責，相關檔案由牽頭部門負責統一收集管理。
2.存在問題
一是檔案記錄不完整。由于相關工作機制不健全，未在應急預案中明確檔案工作責任部門、人員和職責，重特大災害事故應對處置缺少專門人員負責全程記錄，未能從源頭抓好檔案的留存。加之重特大災害事故的發生具有隨機性和緊急性，搶險救援階段將挽救生命置于首位，難以及時完整地記錄和留存檔案資源。
二是檔案收集不齊全。由于配套制度建設滯后、重特大災害事故應對過程信息不對稱等因素，檔案部門難以從源頭對重特大災害事故檔案工作進行監督指導，導致檔案收集具有一定的主觀性和隨意性，有的“有啥收啥”、沒有形成閉環，有的“大包大攬”、沒有形成體系。
三是檔案保管不集中。重特大災害事故應對處置工作涉及多個層級和部門，相關部門在其職責范圍內形成的檔案通常是由相關部門各自分散保管，同一起重特大災害事故檔案并沒有以事件為中心進行成套保管或專題保管。
四是檔案利用不充分。重特大災害事故檔案保管較為分散，易形成信息孤島；跨地區、跨部門、跨層級的資源共享和利用機制尚不健全，影響了檔案信息深度編研和利用，難以最大化發揮重特大災害事故檔案在突發事件應對處置工作中的支撐作用。
加強重特大災害檔案管理的思路
1.健全重特大災害檔案收集機制
建立前端控制和源頭管控的收集機制，做到各部門、各門類、各環節檔案應收盡收、應歸盡歸，集中統一管理。
一要明晰工作責任。凡是成立臨時性工作機構組織開展重特大災害搶險救援、災害評估或事故調查，以及整改措施落實情況評估督導的，由臨時工作機構的牽頭部門負責收集、整理、歸檔臨時工作機構形成的全套文件材料，參與部門協同配合；其他工作環節形成的文件材料由各相關部門責任機構負責收集、整理、歸檔。檔案主管部門牽頭抓總，加強頂層設計和統籌協調，災害事故檔案形成部門各負其責，密切協作，建立數據匯集的工作機制和有效載體。
二要明確歸檔范圍。將重特大災害事故應對工作各環節形成的全部材料納入歸檔范圍，主要包括：領導批示，請示報告，值班信息、輿情專報、突發事件預警和災情發布信息，啟動、調整、終止應急響應的相關材料，領導指揮調度、赴現場指揮救援、會商研判的材料，應急處置工作方案、進展報告，復盤視頻、教育警示片，感謝信、表彰獎勵、記功嘉獎、新聞報道等；其他與重特大災害事故應對工作相關的有保存價值的各類文件材料。
三要規范取證材料。災害調查評估、事故調查處理工作中需要調取大量的取證材料，這些材料來自多個部門，是重特大災害事故檔案的重要組成部分。如果缺少統一、規范的要求，會極大地影響后期歸檔整理的規范性，且會增加不少工作量。因此，應在取證時就明確以下要求：調取的取證材料為復印件時，注明“與原件一致”，由提供單位主要負責人簽名并加蓋單位公章；調取的取證材料裝訂成冊，逐頁編制流水頁碼，封面包括標題、資調函號、提供單位、日期和冊內總頁數等必要的要素，標題要概括冊內文件主要內容，編制冊內文件目錄，包含每份文件序號、標題和所在頁碼，同時提供電子版目錄。
2.建設重特大災害事故專題檔案數據庫
基于對重特大災害事故檔案資源完整收集、集中保管和充分利用等迫切需求，有必要建設全國重特大災害事故專題檔案數據庫，統一匯集各地重特大災害事故檔案資源，構建重特大災害事故檔案資源數據集中保管和共享利用中心。
一是制定標準規范。結合重特大災害事故特點，聚焦檔案整理、數字化、移交與接收等關鍵環節，制定目錄數據結構規范、全文數據結構規范、分類規范、報送規范等相關標準規范。
二是搭建管理平臺。依托數字檔案館（室）或電子檔案管理系統，建設具有數據錄入、原文上傳、檔案檢索、借閱授權、Web查詢與利用等功能的重特大災害事故專題檔案數據庫管理平臺。搭建專題數據庫平臺時，應當考慮技術環境匹配、功能模塊實現、技術標準規范等問題，盡量選擇合適的、成熟的、可擴展的、符合國家有關標準的數據庫技術。
三是歸集檔案數據。遵循檔案歸屬不變、數據集中、安全保密的原則，按照收集齊全、整理規范、交接有序、確保安全的要求，分層級、分類別、分載體匯集檔案數據。其中，分散在各層級、各部門的重特大災害事故檔案資源，要實現橫向和縱向匯交；同一類型重特大自然災害、同一類型重特大事故檔案資源，要實現分類歸集；不同形式和載體的各類檔案，如紙質、電子文件、照片、錄像、錄音、新聞信息、社交媒體、實物等，應確保應收盡收、應歸盡歸。通過變“零散分布”為“集中管理”，推進重特大災害事故檔案資源整合。
四是信息挖掘利用。聚焦重特大災害事故檔案特點，主動研判檔案利用需求，充分利用現代信息技術，整合力量開展檔案資源深度開發。構建重特大災害事故共享利用中心，通過在線檢索、“一對一”服務、檔案編研、知識呈現等方式，實現重特大災害事故檔案信息資源方便、快捷、高效共享利用。
