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檔案管理
2023年12月29日，國務院第22次常務會議通過了《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），自2024年3月1日起施行。《實施條例》著眼于新時代檔案事業創新發展，以新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）為依據，對《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）作了全面修改并更名為《實施條例》。
亮點一：確立全新檔案治理格局
《實施條例》在《檔案法》基礎上，通過第三條、第四條、第七條、第八條、第九條規定，進一步明確了“黨委領導、政府依托、部門主責、多方參與”檔案治理新格局。《實施條例》要求全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，健全黨領導檔案工作的體制機制，把黨的領導貫徹到檔案工作各方面和各環節，將堅持和加強黨的全面領導落到實處；要求縣級以上人民政府建立健全檔案機構，提供檔案長久安全保管場所和設施，將檔案事業發展經費列入本級預算，為檔案工作提供基礎保障；要求機關、團體、企業事業單位和其他組織應當履行檔案工作主體責任，依法開展檔案工作；要求有關部門加強檔案宣傳教育和專業人才培養，鼓勵和支持企業事業單位、社會組織和個人等社會力量參與和支持檔案事業的發展，為檔案工作開展提供了全方位安排。“黨委領導、政府依托、部門主責、多方參與”檔案治理格局是地方檔案機構改革背景下，以系統思維構建的全新檔案治理格局，是建立科學完善的檔案治理體系的重要目標和方向。
亮點二：調整檔案范圍界定要求
《檔案法》第二條規定了“本法所稱”檔案的定義，明確了納入該法管轄范圍檔案的內涵。需要強調的是，《檔案法》中檔案僅包括“對國家和社會有保存價值”的檔案，并不涵蓋全部檔案，因而需要對納入管轄范圍的檔案外延作出進一步界定。《實施條例》第二條對《檔案法》所稱檔案的界定提出要求，規定檔案具體范圍由國家檔案主管部門或者國家檔案主管部門會同國家有關部門確定，同時規定省級檔案主管部門會同同級有關部門可以確定反映地方文化習俗、民族風貌、歷史人物、特色品牌等的檔案范圍。可以看出，《實施條例》調整了《實施辦法》按照所有制劃分檔案界定權限的做法，改由國家檔案主管部門或者國家檔案主管部門會同國家有關部門統一界定各類所有制檔案范圍，同時在地方特色檔案范圍界定上對省級檔案主管部門及同級有關部門進行授權，充分體現了一般與特殊相統一、一致與多樣相統一的特點。值得注意的是，《實施條例》對于省級部門確定地方特色檔案范圍時的用詞為“可以”，雖未如《實施辦法》明確要求需征得國家檔案主管部門同意，但具體實施時不應違背國家檔案主管部門或者國家檔案主管部門會同國家有關部門確定的原則和基本要求。
亮點三：延續檔案分級管理規定
《實施條例》第五條延續了《實施辦法》關于檔案分級要求，規定分級管理的對象為國家檔案館館藏的永久保管檔案；分級方式為分一、二、三級管理；分級標準和辦法由國家檔案主管部門制定。《實施條例》（修訂草案征求意見稿）曾經嘗試將分級管理對象確定為所有“具有永久保存價值的檔案”，分級方式“按照檔案的形成年代、珍稀程度、內容和來源的重要性分為重點檔案和一般檔案；重點檔案分為一級、二級、三級”，規定了檔案分級的基本標準，同時將檔案分級與國家重點檔案保護與開發工作銜接起來。在立法過程中，由于上述表述缺乏必要實踐經驗支撐，《實施條例》最終保守性延續了原有規定，有關檔案分級也僅僅與第二十二條分等級保護和管理、第二十七條檔案出境要求相銜接。需要強調的是，檔案分級管理是對檔案進行精細化管理的前提條件和重要方法，比較理想的檔案分級管理應當與政策資金支持、檔案保管保護、檔案價值鑒定、重點檔案保護與開發、檔案文獻遺產等工作或業務相銜接，為檔案理論發展和業務推進提供更多空間。修訂草案征求意見稿中關于檔案分級的相關思路值得國家檔案主管部門制定分級具體標準和管理辦法時予以研究和借鑒。
亮點四：預留檔案館發展政策空間
檔案館工作是檔案事業的重要組成部分，檔案館的設置和管理事關檔案事業長遠發展和國家檔案資源的科學有效管理。1992年《全國檔案館設置原則和布局方案》經國務院批準實施以來，各級各類檔案館得到了不同程度的發展，涵蓋不同層級、不同類型檔案館的全國檔案館網體系基本形成。隨著檔案事業發展進步，檔案館分工定位不清晰、資源配置不合理、權責義務不對等、欠缺發展活力動力等問題逐漸凸顯出來，需要在政策法規層面予以及時調整。《實施條例》不再局限于《實施辦法》制定實施全國檔案館的設置原則和布局方案的工作要求，提出各級各類檔案館的設置和管理應當符合國家有關規定，要求檔案館的設置和管理既要符合現有的機構編制、發展改革、城市建設等規定，也應符合今后建立完善的相關規定，為下一步以統籌規劃、分級分類、資源導向、精準施策為原則開展檔案館的設置和管理工作，建立結構合理、分工明確、關系協調、管理科學、服務高效的全國檔案館網體系留下充分的政策發展空間。
亮點五：細化強化檔案工作責任制
《實施條例》第十八條對機關、團體、企業事業單位和其他組織建立檔案工作責任制提出了三項要求：一是確定檔案工作組織結構、職責分工，即確定組織機構內部的有關檔案工作相關組織的架構和職責分工。比如《機關檔案管理規定》要求機關單位建立檔案工作協調機制、確定機關檔案部門、組成機關檔案工作網絡，分角色承擔起機關檔案工作的組織協調、統一歸口和具體管理職責，形成比較合理的檔案工作三級組織結構。二是落實檔案工作領導責任、管理責任、執行責任。這是與檔案工作組織結構密切相關的三種責任，領導責任是指組織機構負責人或檔案工作協調機制應當承擔的決策、協調檔案工作重大事務和重要事項的責任；管理責任是指檔案部門承擔的統一歸口、統籌推進檔案業務工作的責任；執行責任即直接責任，是指組織機構相關部門和人員承擔的文件材料的收集、整理、歸檔和檔案管理具體工作責任。三是健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關制度，要求主要負責人對涉及檔案完整與安全的重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要任務親自督辦，以上率下，構建各司其職、各盡其能、各負其責的檔案工作責任制。
亮點六：加強對國有檔案資源管控
《中華人民共和國物權法》第五條規定，“物權的種類和內容，由法律規定”。根據物權法定原則，《實施條例》作為行政法規不能直接規定檔案所有權，因而在第二十五條從目錄匯集角度對國家所有檔案的范圍進行列舉：（一）機關、群團組織、國有企業事業單位形成的檔案；（二）第一項所列單位之外的其他單位，經法律法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務形成的檔案；（三）第一項所列單位之外的其他單位或者個人，由國家資金支持，從事或者參與建設工程、科學研究、技術創新等活動形成的且按照協議約定屬于國家所有的檔案；（四）國家檔案館保管的前三項以外的其他檔案。《實施條例》高度重視國有檔案資源建設與管理工作，第十九條、第二十條、第二十一條、第二十五條分別從歸檔、移交、收集和監管四個方面對國有檔案資源加強管控，其中歸檔工作主要基于歸檔范圍和檔案保管期限的制定與審核，在實際執行中可以與“三合一”制度實施結合起來；移交工作強調負有移交義務的機關、團體、企業事業單位和其他組織均應按照規定向有關的國家檔案館移交檔案；收集工作強調檔案館包括國家檔案館可以通過接受捐獻、購買、代存、交換等方式收集檔案，國家鼓勵單位和個人將屬于其所有的對國家和社會具有重要保存價值的檔案捐獻給國家檔案館；監管工作主要規定縣級以上檔案主管部門通過分類別匯集有關目錄數據實現對國有檔案的監督和管理。
亮點七：完善檔案開放審核機制
檔案開放是檔案館履行法定義務、有效發揮檔案價值作用的重要途徑，檔案開放審核是檔案開放的核心環節。《檔案法》第三十條明確了檔案開放的審核主體，《實施條例》第三十條在此基礎上完善了檔案開放審核工作機制，要求國家檔案館、檔案形成單位或保管單位、檔案主管部門各盡其責、密切配合，形成工作合力：一是國家檔案館應當建立館藏檔案開放審核協同機制，會同檔案形成單位或者移交單位進行檔案開放審核。二是檔案形成單位或者保管單位負責尚未移交進館檔案的開放審核，并在移交進館時附具到期開放意見、政府信息公開情況、密級變更情況等。三是縣級以上檔案主管部門應當加強對檔案開放審核工作的統籌協調。需要注意的是，檔案形成單位或者保管單位在開展尚未移交進館檔案的開放審核時，需要建立未進館檔案開放審核銜接機制，將機關單位開放審核與館藏檔案開放審核有機聯系起來，避免重復審核、無效審核。從長遠來看，要積極研究未進館檔案與館藏檔案開放審核一體化工作模式，探索建立全國一體統籌、左右互通、上下聯動的檔案開放工作體系，支持更高水平開放審核工作，不斷提高檔案開放工作水平。
亮點八：補齊檔案安全管理短板
檔案安全是檔案工作的紅線和底線，《實施條例》結合近些年在突發事件應急處置、館庫設備配備和使用、檔案外包服務等方面出現的檔案安全問題或隱患，分別作出了針對性的規定，補齊了檔案安全管理短板。《實施條例》在第二十二條、第二十三條要求建立健全科學的管理制度和查閱利用規范，制定有針對性的安全風險管控措施和應急預案，防范自然災害、事故災難等突發事件影響檔案安全；要求配置適宜安全保存檔案、符合國家有關規定的專門庫房，配備防火、防盜、防水、防光、防塵、防有害氣體、防有害生物以及溫濕度調控等必要的設施設備，并規定任何單位和個人不得侵占、挪用國家檔案館的館舍，不得擅自改變國家檔案館館舍的功能和用途，確保檔案安全保管環境。《實施條例》第二十八條列舉了檔案服務企業應當具備的基本條件，同時要求委托方應當對受托方的服務進行全程指導和監督，確保檔案安全和服務質量。當然，外包服務除上述要求外，實踐中還應嚴格限制外包服務范圍、不斷完善外包服務規范標準、探索建立有效監管機制等，有效避免檔案外包服務風險。
亮點九：明確數字檔案管理框架
《實施條例》檔案信息化建設一章和第三十二條等系統規定了電子檔案管理和傳統載體檔案數字化工作要求，提出了數字檔案管理的整體思路，即規范電子檔案管理、強化檔案數字化工作、開展數字檔案館（室）建設、加強數字資源共享利用。電子檔案管理著重強調四個方面內容：一是加強信息系統建設，要求積極推進電子檔案管理信息系統建設，加強辦公自動化系統、業務系統歸檔功能建設并與電子檔案管理信息系統相互銜接。二是推進電子檔案規范管理，要求采取管理措施和技術手段保證電子檔案來源可靠、程序規范、要素合規。三是確保電子長期保存安全，要求采取管理措施和技術手段保證電子檔案在長期保存過程中的真實性、完整性、可用性和安全性。四是實施重要電子檔案異地備份保管，根據需要建設災難備份系統，實現重要電子檔案及其管理系統的備份與災難恢復。這四項要求的實施主體有所側重，但具體實施時機關、團體、企業事業單位和其他組織以及檔案館應當統籌兼顧、一并考慮。傳統載體檔案數字化工作著重強調兩方面內容：一是明確數字、縮微以及其他復制形式的檔案復制件，載有檔案保管單位簽章標識的，具有與檔案原件同等的效力。二是鼓勵有條件的單位開展文字、語音、圖像識別工作，加強檔案資源深度挖掘和開發利用。此外，《實施條例》還明確提出推進數字檔案館和數字檔案室建設，促進全國檔案數字資源跨區域、跨層級、跨部門共享利用，為數字檔案管理拓展了發展空間、明確努力方向。
亮點十：實現監督檢查制度創新
檔案監督檢查在檔案方針政策和法律法規實施中起著承前啟后的核心作用，是檔案行政管理的關鍵環節。《實施條例》明確了檔案監督檢查的行政檢查屬性、確定了監督檢查權限內容、完善了監督檢查實施路徑，實現了檔案監督檢查制度創新。《實施條例》第十一條強調檔案監督檢查是“國家檔案主管部門針對有關法律、行政法規、部門規章和國家有關方針政策的實施情況”進行的，明確了檔案監督檢查的行政檢查屬性。《實施條例》第四十六條明確了在檔案監督檢查工作中檔案主管部門的調查權、處理權、建議權，連同《檔案法》第四十三條已經明確的檢查權，組成了完整的檔案監督檢查的權限內容。為保證監督檢查實施效果，《實施條例》特別規定了定期情況報送制度和執法隊伍建設要求，從優化工作程序、強化執法力量方面進一步完善了監督檢查實施路徑。需要說明的是，《檔案法》第四十七條對監督檢查程序提出了原則要求，但《實施條例》未對程序作出具體規定，檔案主管部門開展監督檢查可以參照《檔案檢查工作辦法》和已經頒布實施的行政檢查規范執行。綜上，《實施條例》在《檔案法》基礎上，總結了多年來檔案工作經驗，有效銜接檔案法律與檔案規章、規范性文件和標準，提出了檔案工作新思路、新目標、新要求，是一部承前啟后、承上啟下的重要的檔案法規，需要認真學習研究、深入貫徹實施，推動檔案工作不斷邁上新臺階。
