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檔案管理
法者，治之端也。《中華人民共和國檔案法實施條例》是堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于檔案工作的重要指示批示精神統(tǒng)領(lǐng)檔案事業(yè)法治化發(fā)展的科學(xué)產(chǎn)物，將為新時代我國檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供更加堅實有力的法治保障。《實施條例》堅持守正創(chuàng)新，以檔案法為立法依據(jù)，在繼承《中華人民共和國檔案法實施辦法》合理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，主動適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實需要，順應(yīng)檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型的時代趨勢，進(jìn)行了制度設(shè)計的創(chuàng)新與優(yōu)化。
一、堅持“黨管檔案”，理順檔案工作體制機制
推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須牢牢把握中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。《實施條例》充分體現(xiàn)了“檔案工作姓黨”的政治屬性，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿檔案工作的全過程與各環(huán)節(jié)。相比原《實施辦法》，《實施條例》新增的第三條開宗明義地指出“檔案工作應(yīng)當(dāng)堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，健全黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作的體制機制”。這為充分發(fā)揮黨管檔案工作的制度優(yōu)勢，激發(fā)檔案事業(yè)發(fā)展各相關(guān)主體的創(chuàng)新創(chuàng)造活力提供了法律保障。
在第一章“總則”部分，《實施條例》的條款數(shù)量從原《實施辦法》的6條增至10條，重點明確了縣級以上人民政府、國家檔案館、國家機關(guān)、檔案主管部門等主體開展檔案工作的原則性規(guī)定。一是針對縣級以上人民政府，《實施條例》首次在立法層面通過第四條規(guī)定其應(yīng)當(dāng)提供檔案長久安全保管場所和設(shè)施，將檔案事業(yè)發(fā)展經(jīng)費列入本級預(yù)算，同時第七條規(guī)定其應(yīng)當(dāng)加強檔案宣傳教育工作。二是針對國家檔案館，《實施條例》第五條規(guī)定其館藏的永久保管檔案分一、二、三級管理。三是針對中央和省級國家機關(guān)，《實施條例》在繼承原《實施辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定了其經(jīng)本級檔案主管部門同意，可以制定本系統(tǒng)專業(yè)檔案的具體管理制度和辦法。四是針對檔案主管部門，《實施條例》新增第九條明確規(guī)定其應(yīng)當(dāng)對社會力量參與檔案事業(yè)發(fā)展予以指導(dǎo)，并在第十條進(jìn)一步擴充了檔案工作表彰、獎勵的適用情形。
在第二章“檔案機構(gòu)及其職責(zé)”部分，《實施條例》的條款數(shù)量從原《實施辦法》的5條增至7條，專門指明了國家和縣級以上地方檔案主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織等主體的檔案工作相應(yīng)職責(zé)。相比之下，《實施條例》的創(chuàng)新之處具體如下。一是針對國家檔案主管部門，《實施條例》在第十一條中首次明確將“中央管理的群團組織、中央企業(yè)”的檔案工作列入其實施監(jiān)督、指導(dǎo)的職責(zé)范圍。二是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，《實施條例》新增第十三條規(guī)定，專門明確其依照檔案法第八條第三款規(guī)定具體應(yīng)當(dāng)履行的三種職責(zé)情形。三是針對國家檔案館，《實施條例》補充強調(diào)了其“應(yīng)當(dāng)配備與其職責(zé)和規(guī)模相適應(yīng)的專業(yè)人員”，從而確保了國家檔案館各項工作依法開展所必要的人員支撐。總體而言，《實施條例》堅持守正創(chuàng)新，其規(guī)定全面覆蓋了檔案工作各相關(guān)責(zé)任主體，要求其各自分工負(fù)責(zé)又相互協(xié)同配合， “黨管檔案”原則下的檔案工作體制機制在法律層面得以進(jìn)一步健全。
二、強調(diào)齊全完整，優(yōu)化檔案收集管理制度
追求檔案齊全完整，是全面記錄留存新時代偉大奮斗歷史、促進(jìn)國家記憶全面立體建構(gòu)的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記對檔案工作作出重要批示，要求“把新時代黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的奮斗歷史記錄好、留存好”。鑒于檔案主題內(nèi)容的多元豐富性與形成范圍的區(qū)域差異性，《實施條例》凸顯“普遍性與特殊性相結(jié)合”的立法原則。以對檔案具體范圍的規(guī)定為例，除國家檔案主管部門或者國家檔案主管部門會同國家有關(guān)部門確定檔案法所稱“檔案”的具體范圍外，《實施條例》第二條還提出“反映地方文化習(xí)俗、民族風(fēng)貌、歷史人物、特色品牌等的檔案”的具體范圍可以由省級檔案主管部門會同同級有關(guān)部門確定。這廓清了《實施條例》優(yōu)化檔案收集制度的合法化范疇。《實施條例》在繼承原《實施辦法》基本規(guī)定的基礎(chǔ)上對檔案收集制度進(jìn)行了適當(dāng)創(chuàng)新。
一是強化檔案形成主體的歸檔責(zé)任。《實施條例》第十九條在規(guī)定應(yīng)歸檔材料收集齊全、規(guī)范整理的基礎(chǔ)上，對歸檔主體及責(zé)任界定予以細(xì)化，同時將“機關(guān)、群團組織、國有企業(yè)事業(yè)單位”作為重點規(guī)制對象，通過第二款、第三款對其歸檔范圍和檔案保管期限的明確、審核、調(diào)整等作出規(guī)定。二是規(guī)定檔案移交責(zé)任與基本要求。相比原《實施辦法》，《實施條例》第二十條進(jìn)一步規(guī)定了檔案移交國家檔案館的義務(wù)與期限，并在第四十條對電子檔案移交接收的具體條件與“四性”檢測要求進(jìn)行了規(guī)定。三是明確檔案征集方式與主要標(biāo)準(zhǔn)。為進(jìn)一步拓寬檔案接收進(jìn)館范圍、增強國家檔案資源體系的完整性，《實施條例》充分肯定了檔案征集的補充性作用，在第二十一條中明確檔案館可以在按照國家有關(guān)規(guī)定的前提下，基于檔案的珍稀程度與內(nèi)容的重要性等標(biāo)準(zhǔn)，通過接受捐獻(xiàn)、購買、代存、交換等方式收集檔案，并突出強調(diào)“國家檔案館應(yīng)當(dāng)維護(hù)捐獻(xiàn)者的合法權(quán)益”。
三、強化風(fēng)險管控，健全檔案安全管理制度
檔案安全是實現(xiàn)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)國家安全的重要一環(huán)。黨的二十大報告強調(diào)，“必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護(hù)國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩(wěn)定”。《實施條例》凸顯安全底線（“安全”二字在全文出現(xiàn)23次），緊緊圍繞檔案安全工作的現(xiàn)實痛點、難點對相關(guān)制度進(jìn)行補充、完善和優(yōu)化，是檔案領(lǐng)域貫徹總體國家安全觀的重要立法成果。
一是明確檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)定。為夯實國家檔案館依法接收檔案所需的庫房及設(shè)施設(shè)備基礎(chǔ)，《實施條例》在第三章“檔案的管理”新增第二十三條規(guī)定，專門強調(diào)“任何單位和個人不得侵占、挪用國家檔案館的館舍，不得擅自改變國家檔案館館舍的功能和用途”。這充分彰顯了《實施條例》的現(xiàn)實性導(dǎo)向，即，通過立法解決一些檔案館因館舍被非法侵占或挪作他用而影響檔案安全保管的現(xiàn)實痛點問題。二是注重檔案目錄數(shù)據(jù)匯集管理。從立法層面，《實施條例》首次提出縣級以上檔案主管部門可以依托國家檔案館，對屬于國家所有的、具有永久保存價值的檔案目錄數(shù)據(jù)進(jìn)行分類別匯集。從“大安全觀”處著眼，《實施條例》第二十五條還對涉及國防、外交、國家安全、公共安全等的檔案目錄數(shù)據(jù)匯集范圍進(jìn)行了專項規(guī)定。這凸顯了國家強化檔案集中統(tǒng)一與分類管控的現(xiàn)實需求，為檔案主管部門掌握存量檔案分布與管理情況提供了法律保障。三是完善檔案出境配套法律制度。相比原《實施辦法》，《實施條例》在第二十七條規(guī)定中對檔案出境的規(guī)定進(jìn)行了繼承基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。一方面，《實施條例》著眼于“法法銜接”，首次明確檔案出境涉及數(shù)據(jù)出境時應(yīng)當(dāng)符合國家關(guān)于數(shù)據(jù)出境的相關(guān)規(guī)定。另一方面，對海關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的檔案出境審查職責(zé)予以規(guī)定，并基于安全底線強調(diào)相關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)妥善保管、處置出境的檔案或者復(fù)制件。四是強化檔案外包服務(wù)安全管理。按照檔案法第二十四條規(guī)定，《實施條例》重點明確了受委托的檔案服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)符合的條件，并規(guī)定委托方應(yīng)當(dāng)對受托方的服務(wù)進(jìn)行全程指導(dǎo)和監(jiān)督，以確保檔案安全和服務(wù)質(zhì)量。五是明確電子檔案安全管理要求。為確保電子檔案形成、移交、接收、長期保存等過程中的安全性，《實施條例》在第五章重點規(guī)定了電子檔案“四性”檢測、異地備份、系統(tǒng)建設(shè)等具體要求，為統(tǒng)籌實體檔案與電子檔案一體化安全管理提供了法規(guī)依據(jù)。
四、突出檔為民用，拓展檔案開放利用制度
治國有常，利民為本。習(xí)近平總書記曾指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。”《實施條例》堅持以民為本、立法為民，通過拓展一系列檔案開放利用制度，切實彰顯“檔為民用”的價值導(dǎo)向。
一是建立健全檔案開放工作制度。《實施條例》通過新增第三十條對檔案開放審核制度予以明確，強調(diào)國家檔案館、縣級以上檔案主管部門等應(yīng)當(dāng)建立館藏檔案開放審核協(xié)同機制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)檔案開放審核工作的有關(guān)職責(zé)，并通過第三十一條規(guī)定明確了國家檔案館延期向社會開放檔案的有關(guān)程序和要求。這充分體現(xiàn)了檔案開放的合法、及時、平等和便于利用的原則，為檔案有序開放、有效利用奠定了基礎(chǔ)。二是重點明確檔案公布利用規(guī)定。《實施條例》重點對國家檔案館檔案提供利用的權(quán)責(zé)與形式作出規(guī)定，同時提出“創(chuàng)新檔案利用服務(wù)形式，推進(jìn)檔案查詢利用服務(wù)線上線下融合”，為檔案館提升檔案利用水平，推進(jìn)利用服務(wù)便捷化、智能化提供了遵循。三是創(chuàng)新增補檔案開發(fā)共享要求。讓人民群眾共享檔案事業(yè)發(fā)展成果，滿足人民群眾的精神文化需求是檔案工作貫徹“以人民為中心”發(fā)展思想的必然要求。對此，《實施條例》新增第三十七條規(guī)定，明確提出“促進(jìn)檔案文獻(xiàn)出版物、檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品等的提供和傳播”“促進(jìn)檔案資源的社會共享”。這一規(guī)定為檔案館創(chuàng)新檔案開放共享與文化傳播機制提供了依據(jù)，檔案工作存史資政育人的重要作用將進(jìn)一步顯現(xiàn)。
五、順應(yīng)數(shù)字轉(zhuǎn)型，增設(shè)檔案信息化建設(shè)制度
明者因時而變，知者隨事而制。在數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)向縱深推進(jìn)的背景下，檔案信息化建設(shè)對于國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性支撐性作用愈發(fā)突出。在檔案法新增專章規(guī)范檔案信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，《實施條例》主動順應(yīng)檔案工作全面實現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型的時代趨勢，同樣以新增專章規(guī)定的形式對檔案信息化建設(shè)的基本要求與具體制度予以明晰，是檔案制度設(shè)計的重要創(chuàng)新之一。
一是明確電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)要求。《實施條例》在第五章“檔案信息化建設(shè)”首條規(guī)定即明確機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)的責(zé)任，并基于電子檔案“全過程管理”的基本原則強調(diào)辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)與電子檔案管理信息系統(tǒng)相互銜接。考慮到電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)的集成性，《實施條例》還重點提出其應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全以及保密等的規(guī)定。二是指明重要電子檔案異地備份保管要求。以檔案法第三十九條“檔案館可以對重要電子檔案進(jìn)行異地備份保管”為依據(jù)，《實施條例》第四十一條對這一規(guī)定進(jìn)行了全面細(xì)化，對電子檔案異地備份保管的存儲介質(zhì)、選址和災(zāi)難備份系統(tǒng)建設(shè)等作出具體要求。如此創(chuàng)新性規(guī)定，充分反映了國家對維護(hù)檔案數(shù)字資源安全的現(xiàn)實考量與前瞻洞見，為電子檔案長期保存工作提供了法規(guī)依據(jù)。三是規(guī)范檔案數(shù)字資源共享利用要求。《實施條例》第四十四條明確規(guī)定，國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)制定數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)，充分突出標(biāo)準(zhǔn)化工作對于檔案數(shù)字資源共享利用的支撐作用，有助于“數(shù)據(jù)多跑路、用戶少跑腿”在檔案領(lǐng)域的全方位實現(xiàn)。以此為支撐，全國檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨層級、跨部門共享利用工作必將加快推進(jìn)。
六、聚焦權(quán)責(zé)落實，明確檔案監(jiān)督檢查制度
法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。《實施條例》的重要制度創(chuàng)新還見于其通過新增的“監(jiān)督檢查”專章，聚焦權(quán)責(zé)法定，對檔案監(jiān)督檢查制度進(jìn)行系統(tǒng)化明確，有助于將檔案制度優(yōu)勢進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。
一是首次明確檔案工作定期報告制度。《實施條例》第四十五條規(guī)定明確提出“國家檔案館和機關(guān)、群團組織、國有企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)定期向同級檔案主管部門報送本單位檔案工作情況”，這為檔案主管部門切實履行對檔案形成、移交、保管等單位的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)提供了制度保障。二是細(xì)化檔案違法行為調(diào)查追究規(guī)定。按照檔案法第四十六條規(guī)定，《實施條例》在“監(jiān)督檢查”專章明確規(guī)定了檔案主管部門對于涉嫌檔案違法的線索和案件應(yīng)當(dāng)及時依法組織調(diào)查，必要時可以提出處理建議。三是規(guī)范檔案行政執(zhí)法隊伍教育培訓(xùn)。法立于上，教弘于下。為促進(jìn)檔案監(jiān)督檢查科學(xué)化、常態(tài)化、長效化，《實施條例》第四十七條對規(guī)范檔案行政執(zhí)法工作提出要求，在明確縣級以上檔案主管部門有關(guān)檔案行政執(zhí)法人員教育培訓(xùn)的職責(zé)基礎(chǔ)上，同時對檔案行政執(zhí)法人員的資格要求作出明確規(guī)定。《實施條例》圍繞檔案監(jiān)督檢查進(jìn)行了制度完善與優(yōu)化創(chuàng)新，對于檔案主管部門貫徹落實黨和國家檔案工作方針政策、敦促有關(guān)主體認(rèn)真履行法定義務(wù)提供了法規(guī)保障。
此次頒布的《實施條例》，是我國以檔案法為核心的檔案法律體系建設(shè)又一重要里程碑，必將對全面推進(jìn)依法治檔和新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重大且深遠(yuǎn)的影響。
