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檔案管理
《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）是依照新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》），回應檔案工作實踐的現實需求，綜合預判檔案事業發展趨勢修訂而成。其中檔案機構及其職責、檔案的管理、檔案信息化等章節，主要規范了行政管理部門上下級之間的關系。第四章“檔案的利用與公布”則將功能定位于調整檔案部門與社會公眾的關系，如檔案開放年限、開放目錄公布、各類檔案利用審批手續、檔案公布權限等，關涉各單位和公民利用檔案的合法權益，呈現出較強的社會性特征。與1999年施行的《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）相比，此次修訂新增兩條，一是建立館藏檔案開放審核協調機制，二是加強館藏檔案的開發利用與公布。同時，其他章節也對檔案開放和利用匹配了相應的制度設計。
堅持職權法定原則，明確檔案開放審核主體職責
《檔案法》在總則中明確賦予法人和公民享有依法利用檔案的權利，這被視為我國檔案立法發展史上重要的里程碑。它標志著我國檔案立法理念由傳統的義務本位向權利本位的轉變，彰顯了《檔案法》“服務社會和人民群眾，進一步為檔案開放和利用提供便利條件，增加人民群眾的獲得感”的價值導向。然而法定權利若要轉化為實有權利，仍須該權利對應的義務主體，即檔案館或者其他檔案保管部門依法行使職權，切實履行提供檔案服務的義務。
行政法理論認為，行政機關的職權并非行政機關本身固有，而是經人民授予由法律規定，即職權法定。職權法定有兩層含義，一是由法律設定和賦予行政機關的職權，才是合法的。二是行政職權的適用對象和事項范圍，也須通過立法確定，行政機關行使職權不能超出法定的對象和事項范圍。這里的“法”既包含法律，也包含行政法規和地方性法規。
在“職權法定”原則的指導下，《檔案法》特別增設第30條“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見。”首次將檔案開放審核作為檔案館、檔案形成單位的一項法定職責確定下來，同時對承擔職責的多元主體及承擔方式也予以規范，以有效緩解檔案開放年限由30年縮減為25年后，檔案館“存量檔案”審核任務暴增的壓力，同時確保后續增量檔案審核工作科學合理、持續穩定地開展。為便于檔案開放審核工作進展順暢，《實施條例》對第30條進行了分解，進一步明晰了三類主體的職責：第一類，國家檔案館應當牽頭建立檔案開放審核協同機制，會同檔案形成單位或者移交單位共同開展此項業務。第二類，檔案形成單位或者保管單位被賦予雙重任務，一是協同檔案館開展已移交進館檔案的開放審核，二是承擔本單位尚未進館檔案開放審核的主體責任，對檔案的到期開放意見、政府信息公開情況、密級變更情況提出初步審核意見。期滿進館時，將前述文件與相關檔案一并移交。第三類，縣以上檔案主管部門應當加強對檔案開放審核工作的統籌協調。增設該項主要是基于檔案部門機構改革現狀的考量。2018年機構改革后，部分省市由原先的局館合一體制改為局館分設，檔案局行使行政職能，劃歸地方各級黨委管轄；檔案館則成為各級政府直屬的事業單位，負責檔案管理和利用職責。當前，建立檔案開放審核協調機制，需要動員多方力量共同參與，而檔案館與其他檔案形成或保管單位不具有行政隸屬關系，單槍匹馬恐難當此任。為保障檔案開放審核工作的高質量發展，《實施條例》明確賦予縣級以上檔案主管部門統籌協調職責。此條的修訂，厘清了檔案開放審核三類主體的法定職責，壓實了各自應當承擔的任務，為加大檔案開放力度提供了體制保障。
堅持職權與職責統一原則，厘定檔案公布及開發利用義務
《實施條例》在立法導向上有了新的突破。首先，除卻第29條要求國家檔案館應當依照《檔案法》的有關規定，分期分批公布開放檔案目錄外，還特別增設第37條規定“國家檔案館應當根據工作需要和社會需求，開展館藏檔案的開發利用和公布，促進檔案文獻出版物、檔案文化創意產品等的提供和傳播。”將檔案館“通過開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等活動”確認為“檔案信息公布”行為，首次在法律法規層面將檔案公布厘定為檔案館的職責，實現了職權與職責的相互統一，彰顯了立法部門的思維破局和理念創新。再者，法言法語上也出現了細微而重要的變化，由《檔案法》第34條的“鼓勵”改為“應當”，由倡導性條款改為義務條款，由彈性要求轉變為剛性規定。此舉必將極大地推動檔案部門轉變觀念，提升認知水平，深入開發檔案信息資源，迎來檔案利用工作的高層次發展。
關于其他檔案館的檔案開放與公布問題，《實施條例》明確要求，鼓勵倡導，不作硬性規定，法律語詞表達更為細致周延。企業事業單位、部門檔案館開展編研、展覽、文化傳播等實際工作時也有法可依。
堅持義務責任對應原則，以追責問責倒逼檔案開放義務履行
關于檔案開放，早在20世紀80年代初期，中央就決定向學術界開放歷史檔案。1987年又將檔案開放寫入《檔案法》，強調“開放和利用檔案，不僅是社會主義物質文明和精神文明建設的需要，也是法律賦予人民的一種民主權利。”檔案開放和利用被提升到法律層面，并與人民利用檔案權利相呼應。隨后國家先后頒布并修訂《檔案法》《檔案法實施辦法》，相繼出臺《國家檔案館檔案開放辦法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍暫行規定》等系列配套制度，多數檔案館還結合本館實際，制發館藏檔案開放工作管理細則、延期開放檔案審批手續、檔案開放劃控流程等指南性文件，以期穩定推進檔案開放和利用檔案，凸顯檔案工作“為民服務”的基本理念。
統計數據表明，開放檔案工作雖開展多年，但館藏的開放率依然不容樂觀。檔案開放進展緩慢，制約因素眾多，單從立法層面觀察，僅有職責義務規范缺乏相應的責任追究，也是非常重要的原因之一。《檔案法》及其《實施辦法》均明確厘定檔案館應當承擔對社會開放檔案、提供檔案利用的義務，如果檔案館不履行義務，就可能構成行政不作為違法。行政不作為違法的構成要件包括：一是行政主體及其工作人員具有特定的行政作為義務；二是行為人具有作為的可能性；三是行為人沒有履行或者全面履行。據此，檔案部門未全面履行檔案開放義務，屬于行政不作為，應該承擔相應的法律責任。《實施條例》確以“法律責任與法定義務相對應”為指針，對《檔案法》第48條規定的法律責任條款予以細化。第48條規定國家檔案館“不按照國家規定開放、提供利用檔案的，由縣級以上檔案主管部門責令限期改正；情節嚴重的，由有關機關對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。”此條款設定了國家檔案館不依法履行義務違法行為的認定，以及行政處罰的實施主體和處罰類別。堅持立法協調一致原則，確保組織與技術制度匹配。
堅持立法協調一致原則，確保組織與技術制度匹配
《檔案法》第10條，對中央和縣級以上地方各級各類檔案館職責進行了原則性規定，《實施條例》則在第16條予以完善和補充，第三項、第四項增設檔案館“依法向社會開放檔案，并采取各種形式研究、開發檔案資源，為各方面利用檔案資源提供服務；開展宣傳教育，發揮愛國主義教育和歷史文化教育功能”的職責。同時要求其他各類檔案館，參照此規定依法履行相應職責。
筆者認為，此條款的補充將可能改變檔案館的內部機構設置和布局。長久以來，檔案館的內部機構一般遵從傳統檔案管理環節，按照征集整理、保管利用、編研開發和信息化等進行分工或崗位設置，檔案開放審核一直處于鑒定工作的“附屬”地位。隨著館藏檔案數量的不斷增加，檔案開放年限的縮短，檔案開放審核工作將日漸成為檔案館一項非常重要的日常業務。《檔案法》及《實施條例》第16條的規定，將檔案開放審核列為檔案部門的獨立職責，提升其法定地位，將為檔案管理部門機構設置、人力物力資源調配、檔案開放審核工作依法開展提供重要的組織保障和法律依據。
同時，《實施條例》在“檔案信息化建設”章節對于現代信息技術廣泛應用于檔案利用服務領域作出回應。第42條提出“鼓勵檔案數字化開展文字、語音、圖像識別工作，加強檔案資源深度挖掘和開發利用。”第44條規定“國家檔案主管部門應當制定數據共享標準，提升檔案信息共享服務水平，促進全國檔案數字資源跨區域、跨層級、跨部門共享利用。縣級以上地方檔案主管部門應當推進本行政區域檔案數字資源共享利用工作。”回應了社會各界關于建立檔案信息資源利用平臺，便利人民群眾查閱檔案的呼聲，為促進現代信息技術在檔案利用領域的應用作了制度設計。
總體而言，《實施條例》作為《檔案法》的實施性法規，有關“檔案的利用與公布”以“明確職責、厘定義務、追究責任”為目標，秉持職權法定、權責對等、責任匹配、內容協調一致的立法原則，進一步厘清了各級各類檔案館、檔案形成或保管單位的權利、職責、義務和法律責任，細化了《檔案法》的相關規定，增強了《檔案法》的可執行性，必將進一步助力檔案部門完善利用制度、提升服務方式，充分發揮檔案的宣傳教育功能，繼續推進檔案工作走向依法治理和開放，更好地服務廣大人民群眾。
