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檔案管理
《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第十九條規定：“依照《中華人民共和國檔案法》第一款第十三條以及國家有關規定應當歸檔的材料，由機關、團體、企業事業單位和其他組織的各內設機構收集齊全，規范整理，定期交本單位檔案機構或者檔案工作人員集中管理，任何內設機構和個人不得拒絕歸檔或者據為己有。”從字面上看，《實施條例》只是對《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第十三條進行解釋、細化和補充，但對其條文內容進行邏輯分析，《實施條例》還涉及《檔案法》第十四條以及國家有關歸檔制度的規定。因此，該文針對“明確歸檔主體及其職責”這一問題對《實施條例》第十九條的解讀與研究，不僅關涉《檔案法》，還關涉具有中國特色的歸檔制度。
明確歸檔主體的法規邏輯
按照《實施條例》的規定，“機關、團體、企業事業單位和其他組織的各內設機構”是歸檔主體。這一表述與歷次版本的《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）把“文書部門或者業務部門”“單位的文書或者業務機構”作為歸檔主體的文字表述略有不同，但其基本含義是一致的，體現了檔案行政法規對明確歸檔主體的連續性和穩定性。
早在1956年4月國務院頒布的《關于加強國家檔案工作的決定》就明確規定：“全面推行文書處理部門立卷，以建立統一的歸檔制度。各機關辦完的文書材料，應該由文書處理部門整理立卷，定期向機關檔案室歸檔?！笨梢哉f，從那時起歸檔主體就已經明確了。但歷次版本的《檔案法》在法律條文的表述上都沒有明確規定歸檔主體，都是由《實施辦法》或《實施條例》來補充規定的。這種情況從立法技術和法規協調的角度看是沒有問題的，但在對法律規定的理解上往往存在不同的看法。主流的觀點是堅持文書部門或者業務部門歸檔，但也有提出由檔案部門歸檔的不同聲音。這種不同聲音的出現雖然有著諸多復雜的原因，但《檔案法》沒有明確規定歸檔主體應該是其中一個重要原因。
《檔案法》雖然沒有明確規定歸檔主體，但如果對法律條文進行邏輯分析，就可以排除檔案部門的歸檔主體資格，這為進一步明確歸檔主體預設了范圍和方向。《檔案法》第十四條規定：“應當歸檔的材料，按照國家有關規定定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得拒絕歸檔或者據為己有?！边@就明確了檔案機構或者檔案工作人員是歸檔文件的接收者，而作為接收主體的檔案機構或者檔案工作人員不可能同時成為歸檔主體。相對而言，單位的各內設機構是統管文件進出渠道的部門或者是文件具體承辦、處理部門，對文件的內容形成及處理情況比較熟悉，負責應歸檔材料的收集、整理，有利于保障材料齊全完整、科學合理。在這種情況下，《實施條例》作為《檔案法》的主要配套性行政法規，對檔案法所蘊含的法治精神、法理遵循和立法要求予以解釋和細化就顯得十分必要，并且需要通過堅持原則和細化細則的方式來調整歸檔規定中難以落地的部分，改善自身以及各檔案法規政策之間有關歸檔的邏輯關系，為明確歸檔主體及其職責提供了更加全面具體、及時有效的法規保障，增強歸檔制度的實施效率。
明確歸檔主體的制度基礎
《實施條例》第十九條的設定不僅具備長期的制度基礎，同時也體現了《實施條例》在我國檔案法規體系中發揮著“承上銜下”的重要作用。
首先，《實施條例》第十九條關于歸檔主體的規定，深深植根于我國長期且穩固的歸檔制度之中。歸檔制度是檔案工作得以有效開展的先決條件，缺乏這一制度，檔案的齊全完整便無從談起。追溯中華人民共和國成立后我國歸檔制度的歷史，可以發現它由來已久。1955年1月，中共中央批準的《中國共產黨中央和?。ㄊ校┘墮C關文書處理工作和檔案工作暫行條例》中，首次提出機關形成的文書材料必須立成案卷才能向檔案部門歸檔；1956年4月，國務院頒布《國務院關于加強國家檔案工作的決定》，要求建立統一的歸檔制度，各機關辦結的文書材料，應由文書處理部門整理立卷，定期向機關檔案室歸檔。這些政策法規的頒布，標志著我國歸檔制度基本形成。盡管在21世紀后，計算機和信息技術的發展沖擊了傳統以“案卷”為單位的文件歸檔整理規則，促使業界與學界開始關注電子文件歸檔問題，但總體而言，自歸檔制度形成以來，無論是在“立卷”歸檔時期還是在“以件代卷”歸檔時期，也無論是面對紙質文件還是電子文件，對歸檔主體的設定都是連貫一致的，即歸檔的主體是前端文書、業務或信息部門，而非后端檔案部門。這充分表明，《實施條例》第十九條將各內設機構規定為歸檔主體，是建立在我國長期以來歸檔制度實踐與經驗積累基礎之上的。
其次，《實施條例》第十九條也再度印證了該法規在我國檔案法規體系中發揮著“承上銜下”的重要作用。我國檔案法規體系結構清晰、層次分明，通常由檔案法、檔案行政法規、檔案部門規章以及規范性文件等多個層級構成。《實施條例》作為檔案行政法規，在這個體系中扮演著“承上銜下”的角色。第十九條的內容正是《實施條例》對《檔案法》相關規定進行解釋與細化，并積極審慎地融合與吸納檔案制度規范的直觀體現。該條款明確指出，歸檔工作應由單位各內設機構完成，這一規定不僅是對《檔案法》中歸檔主體缺失的補充，實現了“承上”的功能；同時，這一補充并非憑空臆造，而是基于對我國長期以來歸檔制度中歸檔主體設定的深入研究與吸收，實現了“銜下”的作用。這一做法也在很大程度上增強了我國檔案法律法規的可操作性和有效性，使得歸檔工作在實踐中更加順暢和高效。事實上，不僅是《實施條例》，縱觀歷次版本的《實施辦法》，它們也都保持了這一做法，規定單位的文書或者業務機構是歸檔工作的直接主體，體現了我國檔案行政法規在立法過程中的科學性和合理性。
歸檔的相關主體及其職責
文件歸檔工作并非一項孤立的任務，它依賴于多方力量的協同合作與共同推進。因此，在法律法規層面明確歸檔的相關主體及其職責是重要且必要的?！秾嵤l例》第十九條即在《檔案法》的基礎上提及了歸檔工作中的三個重要相關主體，并厘定了三個相關主體的具體職責范疇，有助于歸檔工作的順利開展。
第一個提及的相關主體是機關、團體、企業事業單位和其他組織的各內設機構。《實施條例》第十九條第一款明確規定了各內設機構是單位歸檔工作的首要和直接主體，其主要職責是收集和整理相關法律法規規定應當歸檔的材料，并定期將其送交至本單位檔案機構或檔案工作人員處統一管理。同時，該條款也明確將“拒絕歸檔”和“擅自占有應歸檔的材料”等不當行為列入禁止行為，對于保障歸檔工作的順利進行及維護檔案的齊全完整至關重要，體現了歸檔工作的嚴肅性和規范性。特別說明的是，雖然《實施條例》并未指明各內設機構的具體名稱和范圍，但正如上文所分析的，檔案機構或者檔案工作人員是歸檔文件的接收者，因此其顯然不應被納入歸檔工作的直接主體范疇，這里的內設機構主要涵蓋了那些直接參與文件材料生成、處理或流轉的部門。
第二個提及的相關主體是單位檔案機構或檔案工作人員。根據第十九條第一款規定，單位各內設機構在收集和整理完應歸檔的材料后，應定期移送至單位檔案機構或檔案工作人員處進行集中管理。盡管這一條款未規定檔案機構或檔案工作人員的具體職責，但經過剖析可以發現，他們在歸檔工作中也負有“審查”和“監督”等責任。一方面，該條款雖是對內設機構提出了“收集齊全、規范整理”的要求，但實際上也間接地對檔案機構或檔案工作人員提出了期待與標準。因為在實際操作中，歸檔材料收集得是否全面、整理得是否規范，很大程度上需要依靠檔案機構或檔案工作人員的專業判斷與審核。另一方面，“定期”這一時間節點的設定，不僅是對內設機構歸檔工作的約束與督促，同時也賦予了檔案機構或檔案工作人員監督職責。若內設機構未按時將應歸檔的材料整理并移送至檔案機構，那么他們便有責任與義務進行提醒與督促，以確保歸檔工作的順利進行。這一條款內容與《實施條例》第十四條中關于檔案機構或檔案工作人員履行“指導本單位相關材料的形成、積累、整理和歸檔”職責的規定，形成了前后呼應關系。
第三個提及的相關主體是機關、群團組織、國有企業事業單位。盡管文件材料的歸檔工作具體由單位的各內設機構承擔，但歸檔工作的有序與高效推進，離不開一套健全的制度規范作為支撐。在文件歸檔過程中，文件歸檔范圍和檔案保管期限表就是不可或缺的重要依據和參照。根據《實施條例》第十九條第二款規定：“機關、群團組織、國有企業事業單位應當明確本單位的歸檔范圍和檔案保管期限，經同級檔案主管部門審核同意后施行?！边@不僅表明了機關、群團組織、國有企業事業單位是歸檔工作中的重要相關主體之一，還規定了其主要職責，即需要基于自身的業務特點與實際需求，構建一套既符合法律法規要求，又貼合單位實際的文件歸檔范圍與檔案保管期限表，從而在頂層設計層面為各個內設機構和檔案機構或檔案工作人員開展本單位的文件歸檔和檔案管理工作提供指導。
