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檔案管理
《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第十九條規(guī)定：“依照《中華人民共和國(guó)檔案法》第一款第十三條以及國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)歸檔的材料，由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)收集齊全，規(guī)范整理，定期交本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員集中管理，任何內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有。”從字面上看，《實(shí)施條例》只是對(duì)《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）第十三條進(jìn)行解釋、細(xì)化和補(bǔ)充，但對(duì)其條文內(nèi)容進(jìn)行邏輯分析，《實(shí)施條例》還涉及《檔案法》第十四條以及國(guó)家有關(guān)歸檔制度的規(guī)定。因此，該文針對(duì)“明確歸檔主體及其職責(zé)”這一問(wèn)題對(duì)《實(shí)施條例》第十九條的解讀與研究，不僅關(guān)涉《檔案法》，還關(guān)涉具有中國(guó)特色的歸檔制度。
明確歸檔主體的法規(guī)邏輯
按照《實(shí)施條例》的規(guī)定，“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”是歸檔主體。這一表述與歷次版本的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）把“文書(shū)部門或者業(yè)務(wù)部門”“單位的文書(shū)或者業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)”作為歸檔主體的文字表述略有不同，但其基本含義是一致的，體現(xiàn)了檔案行政法規(guī)對(duì)明確歸檔主體的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
早在1956年4月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》就明確規(guī)定：“全面推行文書(shū)處理部門立卷，以建立統(tǒng)一的歸檔制度。各機(jī)關(guān)辦完的文書(shū)材料，應(yīng)該由文書(shū)處理部門整理立卷，定期向機(jī)關(guān)檔案室歸檔。”可以說(shuō)，從那時(shí)起歸檔主體就已經(jīng)明確了。但歷次版本的《檔案法》在法律條文的表述上都沒(méi)有明確規(guī)定歸檔主體，都是由《實(shí)施辦法》或《實(shí)施條例》來(lái)補(bǔ)充規(guī)定的。這種情況從立法技術(shù)和法規(guī)協(xié)調(diào)的角度看是沒(méi)有問(wèn)題的，但在對(duì)法律規(guī)定的理解上往往存在不同的看法。主流的觀點(diǎn)是堅(jiān)持文書(shū)部門或者業(yè)務(wù)部門歸檔，但也有提出由檔案部門歸檔的不同聲音。這種不同聲音的出現(xiàn)雖然有著諸多復(fù)雜的原因，但《檔案法》沒(méi)有明確規(guī)定歸檔主體應(yīng)該是其中一個(gè)重要原因。
《檔案法》雖然沒(méi)有明確規(guī)定歸檔主體，但如果對(duì)法律條文進(jìn)行邏輯分析，就可以排除檔案部門的歸檔主體資格，這為進(jìn)一步明確歸檔主體預(yù)設(shè)了范圍和方向。《檔案法》第十四條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)歸檔的材料，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定定期向本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個(gè)人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有。”這就明確了檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員是歸檔文件的接收者，而作為接收主體的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員不可能同時(shí)成為歸檔主體。相對(duì)而言，單位的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是統(tǒng)管文件進(jìn)出渠道的部門或者是文件具體承辦、處理部門，對(duì)文件的內(nèi)容形成及處理情況比較熟悉，負(fù)責(zé)應(yīng)歸檔材料的收集、整理，有利于保障材料齊全完整、科學(xué)合理。在這種情況下，《實(shí)施條例》作為《檔案法》的主要配套性行政法規(guī)，對(duì)檔案法所蘊(yùn)含的法治精神、法理遵循和立法要求予以解釋和細(xì)化就顯得十分必要，并且需要通過(guò)堅(jiān)持原則和細(xì)化細(xì)則的方式來(lái)調(diào)整歸檔規(guī)定中難以落地的部分，改善自身以及各檔案法規(guī)政策之間有關(guān)歸檔的邏輯關(guān)系，為明確歸檔主體及其職責(zé)提供了更加全面具體、及時(shí)有效的法規(guī)保障，增強(qiáng)歸檔制度的實(shí)施效率。
明確歸檔主體的制度基礎(chǔ)
《實(shí)施條例》第十九條的設(shè)定不僅具備長(zhǎng)期的制度基礎(chǔ)，同時(shí)也體現(xiàn)了《實(shí)施條例》在我國(guó)檔案法規(guī)體系中發(fā)揮著“承上銜下”的重要作用。
首先，《實(shí)施條例》第十九條關(guān)于歸檔主體的規(guī)定，深深植根于我國(guó)長(zhǎng)期且穩(wěn)固的歸檔制度之中。歸檔制度是檔案工作得以有效開(kāi)展的先決條件，缺乏這一制度，檔案的齊全完整便無(wú)從談起。追溯中華人民共和國(guó)成立后我國(guó)歸檔制度的歷史，可以發(fā)現(xiàn)它由來(lái)已久。1955年1月，中共中央批準(zhǔn)的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央和省（市）級(jí)機(jī)關(guān)文書(shū)處理工作和檔案工作暫行條例》中，首次提出機(jī)關(guān)形成的文書(shū)材料必須立成案卷才能向檔案部門歸檔；1956年4月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》，要求建立統(tǒng)一的歸檔制度，各機(jī)關(guān)辦結(jié)的文書(shū)材料，應(yīng)由文書(shū)處理部門整理立卷，定期向機(jī)關(guān)檔案室歸檔。這些政策法規(guī)的頒布，標(biāo)志著我國(guó)歸檔制度基本形成。盡管在21世紀(jì)后，計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)的發(fā)展沖擊了傳統(tǒng)以“案卷”為單位的文件歸檔整理規(guī)則，促使業(yè)界與學(xué)界開(kāi)始關(guān)注電子文件歸檔問(wèn)題，但總體而言，自歸檔制度形成以來(lái)，無(wú)論是在“立卷”歸檔時(shí)期還是在“以件代卷”歸檔時(shí)期，也無(wú)論是面對(duì)紙質(zhì)文件還是電子文件，對(duì)歸檔主體的設(shè)定都是連貫一致的，即歸檔的主體是前端文書(shū)、業(yè)務(wù)或信息部門，而非后端檔案部門。這充分表明，《實(shí)施條例》第十九條將各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)定為歸檔主體，是建立在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)歸檔制度實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)積累基礎(chǔ)之上的。
其次，《實(shí)施條例》第十九條也再度印證了該法規(guī)在我國(guó)檔案法規(guī)體系中發(fā)揮著“承上銜下”的重要作用。我國(guó)檔案法規(guī)體系結(jié)構(gòu)清晰、層次分明，通常由檔案法、檔案行政法規(guī)、檔案部門規(guī)章以及規(guī)范性文件等多個(gè)層級(jí)構(gòu)成。《實(shí)施條例》作為檔案行政法規(guī)，在這個(gè)體系中扮演著“承上銜下”的角色。第十九條的內(nèi)容正是《實(shí)施條例》對(duì)《檔案法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解釋與細(xì)化，并積極審慎地融合與吸納檔案制度規(guī)范的直觀體現(xiàn)。該條款明確指出，歸檔工作應(yīng)由單位各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)完成，這一規(guī)定不僅是對(duì)《檔案法》中歸檔主體缺失的補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)了“承上”的功能；同時(shí)，這一補(bǔ)充并非憑空臆造，而是基于對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)歸檔制度中歸檔主體設(shè)定的深入研究與吸收，實(shí)現(xiàn)了“銜下”的作用。這一做法也在很大程度上增強(qiáng)了我國(guó)檔案法律法規(guī)的可操作性和有效性，使得歸檔工作在實(shí)踐中更加順暢和高效。事實(shí)上，不僅是《實(shí)施條例》，縱觀歷次版本的《實(shí)施辦法》，它們也都保持了這一做法，規(guī)定單位的文書(shū)或者業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)是歸檔工作的直接主體，體現(xiàn)了我國(guó)檔案行政法規(guī)在立法過(guò)程中的科學(xué)性和合理性。
歸檔的相關(guān)主體及其職責(zé)
文件歸檔工作并非一項(xiàng)孤立的任務(wù)，它依賴于多方力量的協(xié)同合作與共同推進(jìn)。因此，在法律法規(guī)層面明確歸檔的相關(guān)主體及其職責(zé)是重要且必要的。《實(shí)施條例》第十九條即在《檔案法》的基礎(chǔ)上提及了歸檔工作中的三個(gè)重要相關(guān)主體，并厘定了三個(gè)相關(guān)主體的具體職責(zé)范疇，有助于歸檔工作的順利開(kāi)展。
第一個(gè)提及的相關(guān)主體是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。《實(shí)施條例》第十九條第一款明確規(guī)定了各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是單位歸檔工作的首要和直接主體，其主要職責(zé)是收集和整理相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)歸檔的材料，并定期將其送交至本單位檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員處統(tǒng)一管理。同時(shí)，該條款也明確將“拒絕歸檔”和“擅自占有應(yīng)歸檔的材料”等不當(dāng)行為列入禁止行為，對(duì)于保障歸檔工作的順利進(jìn)行及維護(hù)檔案的齊全完整至關(guān)重要，體現(xiàn)了歸檔工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。特別說(shuō)明的是，雖然《實(shí)施條例》并未指明各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體名稱和范圍，但正如上文所分析的，檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員是歸檔文件的接收者，因此其顯然不應(yīng)被納入歸檔工作的直接主體范疇，這里的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要涵蓋了那些直接參與文件材料生成、處理或流轉(zhuǎn)的部門。
第二個(gè)提及的相關(guān)主體是單位檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員。根據(jù)第十九條第一款規(guī)定，單位各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在收集和整理完應(yīng)歸檔的材料后，應(yīng)定期移送至單位檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員處進(jìn)行集中管理。盡管這一條款未規(guī)定檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員的具體職責(zé)，但經(jīng)過(guò)剖析可以發(fā)現(xiàn)，他們?cè)跉w檔工作中也負(fù)有“審查”和“監(jiān)督”等責(zé)任。一方面，該條款雖是對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)提出了“收集齊全、規(guī)范整理”的要求，但實(shí)際上也間接地對(duì)檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員提出了期待與標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樵趯?shí)際操作中，歸檔材料收集得是否全面、整理得是否規(guī)范，很大程度上需要依靠檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員的專業(yè)判斷與審核。另一方面，“定期”這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)的設(shè)定，不僅是對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)歸檔工作的約束與督促，同時(shí)也賦予了檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員監(jiān)督職責(zé)。若內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)未按時(shí)將應(yīng)歸檔的材料整理并移送至檔案機(jī)構(gòu)，那么他們便有責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行提醒與督促，以確保歸檔工作的順利進(jìn)行。這一條款內(nèi)容與《實(shí)施條例》第十四條中關(guān)于檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員履行“指導(dǎo)本單位相關(guān)材料的形成、積累、整理和歸檔”職責(zé)的規(guī)定，形成了前后呼應(yīng)關(guān)系。
第三個(gè)提及的相關(guān)主體是機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位。盡管文件材料的歸檔工作具體由單位的各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但歸檔工作的有序與高效推進(jìn)，離不開(kāi)一套健全的制度規(guī)范作為支撐。在文件歸檔過(guò)程中，文件歸檔范圍和檔案保管期限表就是不可或缺的重要依據(jù)和參照。根據(jù)《實(shí)施條例》第十九條第二款規(guī)定：“機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)明確本單位的歸檔范圍和檔案保管期限，經(jīng)同級(jí)檔案主管部門審核同意后施行。”這不僅表明了機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位是歸檔工作中的重要相關(guān)主體之一，還規(guī)定了其主要職責(zé)，即需要基于自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)與實(shí)際需求，構(gòu)建一套既符合法律法規(guī)要求，又貼合單位實(shí)際的文件歸檔范圍與檔案保管期限表，從而在頂層設(shè)計(jì)層面為各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檔案機(jī)構(gòu)或檔案工作人員開(kāi)展本單位的文件歸檔和檔案管理工作提供指導(dǎo)。
