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政策解讀
近日，中共中央、國務院印發《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《意見》）。這是黨中央、國務院對完善國有金融資本管理作出的頂層設計和重大部署，是黨和國家加強國有金融資本管理和治理的重要基礎工作。日前，財政部負責人就《意見》的有關情況回答了記者的提問。
問：制定出臺《意見》的相關背景如何？
答：黨中央、國務院對完善國有金融資本管理工作高度重視。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，“要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失”；在全國金融工作會議上強調，要優化金融機構體系，完善現代金融企業制度，完善國有金融資本管理。李克強總理指出，要推進金融監管體制改革，抓緊修改完善金融基礎法律，推動國有金融資本管理等方面的立法。全國金融工作會議要求，完善國有金融資本管理；統籌規劃國有金融資本戰略布局，保持對國有重點金融機構的控制力；理順國有金融資本管理體制機制，明確出資人代表職責，完善國有金融機構授權經營體系和責任追究機制；強化國有產權監管，實現保值增值，防止國有資產流失；完善地方國有金融資本管理體制。
出臺《意見》是貫徹落實黨的十九大和全國金融工作會議精神的一項重要改革舉措。按照中央全面深化改革領導小組要求和國務院有關部署，財政部會同中央組織部、中央財辦、中央編辦、人民銀行、原銀監會、證監會、原保監會等12家單位在廣泛調查研究和深入征求地方部門和金融機構意見的基礎上，研究提出了《意見》（送審稿）。《意見》（送審稿）已先后經中央全面深化改革委員會第一次會議、中央政治局常委會會議審議并原則通過。2018年7月1日，中共中央、國務院印發實施。
問：完善國有金融資本管理有什么重要意義？
答：國有金融資本屬于國家所有即全民所有，是推進國家現代化、維護國家金融安全的重要保障，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。國有金融機構是服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革的重要支柱，是促進經濟和金融良性循環健康發展的重要力量。
近年來，財政部以管資本為主，積極履行國有金融資本出資人職責，地方政府積極探索國有金融資本管理模式，推動了國有金融資本管理取得了階段性成果。國有金融資本管理的委托代理關系逐步建立；國有金融資本基礎管理、金融企業績效評價和薪酬管理、國有金融資本經營預算等管理制度日趨健全；國有金融資本管理逐步從“行政化”方式向“市場化”方式轉變，更加注重和強調“管資本”；國有金融機構改革深入推進，盈利能力和經營業績明顯提升。
但也要看到，國有金融資本管理依然存在管理職責分散、權責不明、授權不清、布局不優，以及配置效率有待提高、法治建設不到位等問題和矛盾，同時，一些國有金融機構黨的建設弱化，黨組織在公司治理中的法律地位還不明確。在當前形勢下，完善國有金融資本管理，是貫徹落實黨的十九大和全國金融工作會議精神的必然要求，是推動金融治理體系和治理能力現代化、提高國有金融企業競爭力的迫切需要，是堅持黨的領導和加強黨的建設的重要保障。
問：《意見》提出完善國有金融資本管理的主要目標是什么？
答：《意見》提出的主要目標是，建立健全國有資本管理的“四梁八柱”，理順國有金融資本管理體制，增強國有機構活力與控制力，更好地實現服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三大基本任務。一是法律法規更加健全。制定出臺國有金融資本管理法律法規，明晰出資人的法律地位和職責邊界。二是資本布局更加合理。落實高質量發展要求，切實提高國有金融資本配置效率，做到有進有退，有效發揮國有金融資本在金融領域的主導作用。三是資本管理更加完善。規范委托代理關系，完善國有金融資本管理方式，強化資本管理手段，提高管理的科學性、有效性。四是黨的建設更加強化。強化黨對國有金融企業的領導，鞏固黨組織在公司治理中的法定地位，發揮黨組織的領導作用。
問：國有金融資本的概念是什么？界定的范圍包括哪些內容？
答：國有金融資本是指，國家及其授權投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應享有的權益。憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益，在符合法律規定的前提下，一并納入國有金融資本管理。按照以上范疇，除法律另有規定外，國有金融資本包括，中央政府和地方政府直接或間接向金融機構出資所形成的資本和應享有的權益；主權財富管理（投資）機構向金融機構出資所形成的資本和應享有的權益；憑借國家權力和信用支持的金融機構，所形成的資本和應享有的權益，如證券期貨外匯交易場所、金融交易清算結算及征信類機構、金融消費者保護機構、金融資產登記托管等金融基礎設施企業形成的國有金融資本等；金融或非金融國有企業投資其他金融機構所形成的資本和應享有的權益。
問：《意見》就完善國有金融資本管理提出了哪些政策措施？
答：《意見》堅持問題導向和目標導向，聚焦制約國有金融資本管理的問題和障礙，提出了具體政策措施。
一是完善國有金融資本管理體制。國有金融資本屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有金融資本所有權。國務院和地方政府依照法律法規，分別代表國家履行出資人職責。同時，《意見》第一次明確國務院、地方政府分別授權財政部、地方財政部門履行國有金融資本出資人職責。加強國有金融資本集中統一管理，統一規制、分級管理，各級財政部門依法依規履行國有金融資本管理職責。各級財政部門承擔履行國有金融資本出資人職責的主體責任，以管資本為主加強資產管理，根據需要，也可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本?！兑庖姟窂娬{，要充分尊重企業法人財產權利，賦予國有金融機構更大經營自主權和風險責任。二是優化國有金融資本配置格局。合理調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重，推動國有金融資本向重要行業和關鍵領域、重要基礎設施和重點金融機構集中，提高資本配置效率，實現戰略性、安全性、效益性目標的統一。三是優化國有金融資本管理制度。健全國有金融資本基礎管理制度，加強金融機構國有產權流轉管理；落實國有金融資本經營預算管理制度，規范國家與國有金融機構的分配關系；嚴格國有金融資本經營績效考核制度，實行分類定責、分類考核；健全國有金融機構薪酬管理制度；加強金融機構和金融管理部門財政財務監管，維護國有金融資本權益。四是促進國有金融機構持續健康經營。深化公司制股份制改革，推動具備條件的國有金融機構整體改制上市；健全公司法人治理結構，建立國有金融機構領導人員分類分層管理制度；推動國有金融機構回歸本源、專注主業，督促防范風險。五是加強黨對國有金融機構的領導。充分發揮黨組織領導作用，堅持黨建工作“四個同步”，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來；加強領導班子和人才隊伍建設，切實落實全面從嚴治黨“兩個責任”；規范金融管理部門工作人員到金融機構從業行為，杜絕里應外合、利益輸送，防范道德風險。六是協同推進強化落實。加強法治建設，加強協調配合，嚴格責任追究，加強信息披露。國有金融資本管理情況要全口徑向黨中央和全國人大常委會報告，既要報告中央層面的情況，也要報告地方層面的情況，具體報告責任由財政部承擔。
問：為什么要加強對國有金融資本的集中統一管理？
答：加強國有金融資本集中統一管理，明確由財政部門履行國有金融資本出資人職責，是堅持問題導向，實現國家財權統一，維護國家金融安全的戰略選擇，可有效解決由于管理職責分散造成的國有金融資本整體戰略布局缺乏、激勵約束機制難以健全等問題。當前國有金融資本管理制度不健全，法律依據缺失；一些國有金融機構和地方落實管理制度不力，基礎管理、經營預算管理、績效考核、薪酬管理和財政財務監督等各方面存在短板。加強國有金融資本統一管理，是貫徹落實黨的十九大和全國金融工作會議精神的重要改革舉措，是理順管理體制機制，提升管理效能的重要體制機制保障，有利于明確理順部門管理責任，更好促進國有金融資本保值增值、提高競爭力和放大國有金融資本功能，保障實現國家戰略目標。
問：如何理解國務院授權財政部履行國有金融資本出資人職責？
答：根據中央編辦關于金融類企業國有資產管理部門職責分工的通知和此前財政部“三定”規定，財政部按規定管理國有金融資產。近年來，財政部以“管資本”為主，從產權登記、評估、轉讓等基礎管理，到保值增值、績效評價、薪酬管理、經營預算、通過派出股權董事行使出資人權利等各有關方面，不斷完善管理制度，基本形成了比較系統的國有金融資本管理體系。但是，從法律地位和權責匹配看，國有金融資本出資人職責缺少明確授權，管理權責邊界不清晰，很大程度上影響了國有金融資本管理職能的有效發揮。《意見》明確提出，國務院授權財政部履行國有金融資本出資人職責，有利于壓實部門管理責任，明晰委托代理關系，完善授權管理體制，更好地管好用好國有金融管資本。
需要說明的是，財政部履行國有金融資本出資人職責，將合理界定出資人職責邊界，不缺位、不越位，更加強調通過“簡政放權、放管結合、優化服務”，加強市場化、法治化管理，建立健全激勵約束機制，增強國有金融機構的活力。
問：如何理解地方財政部門根據本級政府授權，履行國有金融資本出資人職責？
答：根據企業國有資產法、中央編辦此前明確的職責分工和財政部有關文件等規定，地方國有金融資本管理按照“統一規制、分級管理”的原則，由財政部門依法履行職責。但從執行看，地方國有金融資本管理模式多樣，規則標準差異大，管理制度不系統。部分地方金融機構盲目擴張，追求多牌照，存在脫實向虛等不少隱患。從規范產融結合、維護金融安全、防范金融風險角度看，須對金融企業和非金融企業國有資本實施獨立、分開管理，在這兩類企業之間建立“防火墻”機制。同時，根據全國金融工作會議精神，地方政府金融辦將履行屬地金融監管職責，《意見》明確由地方財政部門履行地方國有金融資本出資人職責，有利于厘清地方金融監管部門和履行出資人職責機構的權責，更好地發揮金融體制改革的協同效應。
問：如何理解對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理？
答：《意見》要求遵循實質重于形式的原則，以公司治理為基礎，以產權監管為手段，對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理。一是各級財政部門要落實分級管理責任，按照穿透原則，對中央和地方各級國有金融機構，加強國有金融資本投向等宏觀政策執行情況監督，嚴格落實國有金融資本基礎管理制度。二是國有金融機構母公司須加強對集團內各級子公司的資本穿透管理，嚴格股東資質和資金來源審查，確保國有金融資本管理制度層層落實到位。對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，有利于加強國有資本監管，防范內部人控制，促進規范資本運作和提高資本回報。同時，在混合所有制改革的大背景下，對資本實施穿透監管有利于全面掌握國有金融資本流動情況，監測國有股東權益的變動趨勢。
需要說明的是，實施資本穿透管理，主要從國有產權流轉方面來進行全流程監管，是在尊重公司治理的前提下進行，與分層授權、分層決策的公司治理結構并不矛盾，不干預公司自主經營、不改變決策結構。
問：財政部門和金融監管部門在對國有金融機構監督管理上有何區別？
答：財政部門作為履行國有金融資本出資人職責的機構，其出資人職責與金融監管部門的市場監管職責，在出發點、最終目的和作用機制等方面都不相同，不能混淆。出資人職責主要是對國有金融資本行使的出資人職權和承擔保值增值等責任。金融監管部門主要負責對各類所有制金融機構的外部監管，通過“管風險、管法人、管準入”，以實現合規和審慎監管的要求。金融監管部門承擔著重要的市場監管職能，若同時履行部分金融機構的出資人管理職責，會影響金融監管的權威性、公正性和有效性，容易導致道德風險。為避免利益沖突，應合理界定并厘清出資人職責與金融機構市場監管的邊界，明確分離市場監管與出資人職責。
需要說明的是，履行國有金融資本出資人職責的機構要與金融管理部門加強溝通協調和信息共享，形成工作合力。中央和國家機關有關部委、各級財政部門以及地方政府不得干預金融監管部門依法監管。
問：近期，財政部對貫徹落實《意見》有哪些具體安排？
答：貫徹落實好《意見》，全面完善國有金融資本管理，是財政部門當前和今后一個時期的重要任務。財政部門將堅決貫徹落實黨中央、國務院關于深化國有金融企業改革、完善國有金融資本管理的重大部署，切實發揮牽頭抓總職責，依法依規管住管好用好、堅定不移做強做優做大國有金融資本，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力和抗風險能力。一是統籌協調推落實。抓緊牽頭明確落實《意見》的施工圖、時間表和責任單位，細化目標任務、強化督促落實，確保加強國有金融資本管理順利推進、取得實效。二是建章立制上水平。按照“1+N”的思路，制定出臺《國有金融資本管理條例》，研究建立統一的國有金融資本出資人制度，明確出資人的權利、義務和責任，出臺優化國有金融資本管理的一系列配套制度。三是切實加強資本管理。不斷提高管理的科學化、規范化、市場化和專業化水平，形成更加符合新時代要求的國有金融資本管理體制機制，更好地服務發展、造福人民。四是加強股權董事“實質化”管理。對股權董事的責權利形成制度約束，推動國有金融機構公司治理結構完善和優化，鞏固改革成果。五是扎實做好國有金融資產全口徑專項報告工作。根據國務院向人大常委會報告國有資產管理情況工作的安排，2018年10月份將向全國人大常委會口頭報告金融企業國有資產管理情況，包括總體資產負債、國有金融資本投向布局和風險控制、國有金融企業改革、國有金融資產監管、國有金融資產處置和收益分配、境外投資形成的資產、企業高級管理人員薪酬等情況。財政部將認真做好國有金融資產管理專項報告各項工作，接受全國人大的審議和監督。
來源 | 財政部、資智庫
