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政策解讀
時間：2013年3月15日18:00
簡介：國務院機構改革是此次“兩會”的一個重要內容，3月10日發布了機構改革和職能轉變方案，大部制改革再次提上日程。此次改革和上次改革有什么樣的不同之處？體現了怎樣的改革精神呢？中國訪談邀請到中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍教授為您解讀。
中國網：各位網友大家好！這里是“中國訪談·世界對話”，歡迎您的收看。
國務院機構改革是此次“兩會”的一個重要內容，3月10日新華社授權發布了《國務院機構改革和職能轉變方案》，（13日，十二屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定，批準了這個方案）在時隔五年之后我國的大部制改革再次提上日程，引起了舉世關注，此次改革和上次改革有什么樣的不同之處？體現了怎樣的改革精神呢？我們今天為您邀請到了中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍教授為您做一個解讀。毛院長您好！歡迎做客中國訪談。
在此次全國“兩會”之前我們聽到了一些沸沸揚揚的傳言，有關國務院機構改革的，現在是《國務院機構改革和職能轉變方案》正式發布了，您對這個方案有什么樣的感受？
毛壽龍：這個方案是在預料中的，去年的時候網上就在傳一個方案，那個方案是一個“劇變”的方案。很多人問我那個方案怎么樣？我說這個方案看起來還挺專業，挺有水平，一看是了解內情的人做的東西，但誰做的也沒人知道。但網上流傳了那么多，我看今年也應該有巨大的變化。
為什么它剛開始流傳是一個大變，后來是一個小變的過程呢？實際上和我們目前對整個社會經濟形勢的判斷，對于目前機構組織格局、職能格局基本判斷有關系。
2003年以后我們基本判斷目前政府管理體制和組織機構編制格局與目前社會經濟發展形勢相匹配，在這個匹配的過程中要適應改革需要“小步慢走”，當然我們有時候也有另外一句話“小步快走”，小是小步，但走還是堅定往前走的，不像過去進三步退兩步，實際上走了一步。
中國網：這次的機構改革讓我想起了2008年的大部制改革，但上次改革成效并不如人們預期那么好，輿論評價也不是很好，您認為上次機構改革的問題出在哪里？
毛壽龍：上次機構改革提出加大機構整合力度，推進大部門體制改革，大家的希望很高，但后來慢慢改成了試點。剛開始的的確確想在2008年大干一場，后來發現2007年-2009年那段時間，整個世界金融危機對當時中國經濟沖擊影響非常大，所以，當時要實施經濟刺激計劃，在這樣一個背景下我們的機構改革要慎重。2013年考慮問題的時候也是這么想的。雖然社會經濟形勢非常好，和過去相比現在的經濟形勢都非常好，但目前國內經濟形勢，包括發展的一些問題和社會穩定面臨的一些東西，都不允許對機構和職能進行大刀闊斧的改革。如果出現了大刀闊斧的改革，影響了工作，影響了問題的解決是得不償失的，因為機構精簡畢竟和其他大局相比還是小事。
所以，2008年期望很高，但忽然大家都有點失望，尤其是大交通部，鐵道部當時沒有并進去，但當時的一個背景是鐵道部正好是經濟刺激計劃很重要的一個部分，當時蓬勃發展高鐵，不能說一下子砍了，高鐵就會出現停頓或者出現這樣那樣的問題。現在不存在這樣的問題了，高鐵已經進入了良性運行的時期，有段時間事故百出，這兒出問題，那兒出問題，但現在大家覺得高鐵挺好，就是價格貴點，比動車、綠皮車價格貴點，還是舒適得多。很多人出國回來也說，我們高鐵服務業是在世界領先水平的，包括航空公司也是一樣，當然教育服務業各個方面都一樣。
2008年的時候做了一些調整，當時是試點，比如說交通部和民航總局合并以后看怎么運行，畢竟交通部管的是公路，民航總局管的是機場，但當時也有一些部門的改革比較成功，它實際上是政府職能的轉變。比如把人事部撤了變成了人力資源和社會保障部，實際上是重視民生的領域。另外成立了工業化與信息化產業部，這個部應該說是把過去差不多是一個計劃經濟的部門，轉變為行業綜合管理部門。能源局當時想學美國成立一個能源部，但實際上我們看加在一起以后，能源部如果要成立的話，當時還不具備條件，所以，相對來講在能源領域剛剛起步，這次成立一個國家能源委員會，有一個能源局在發改委，其他部門也沒有合進去，這次電力部門合進去了。當時覺得像“九龍治水”這種事還是沒有解決，職能合并上沒有解決。這次至少職能能夠理順，那次的改革，機構上、職能上并沒有把一些重要的理順。
當時我們看職能的轉變，反而很多部門的職能往回走了，像“國進民退”很明顯，包括執法方面力量的配備，環境保護部雖然從總局升為部了，但是它的編制、資源、機制各個方面改善不大。級別升了，原來是中個，現在一下子變大個，能打能殺。但實際上環境保護部升為部以后這種規模和能力并沒有非常大的變化，資源配置也是一樣。
2008年又做了一次“三定方案”，定機構、定編制、定職能。但定完以后實際運作并沒有按照這個方案來。后來全國搞了一大堆的副職，這都是后遺癥。還有部門之間的協調機制并不是很順，部門協調非常困難。大部制需要協調。每個部門內部和國務院本身的決策、執行、監督三權相分離，同時又相協調、相互監督，這種機制并沒有很好的建立起來。2008年的改革大家看到有成績，但如果希望越多，失望就越多。
中國網：聽起來2008年的機構改革受限于國內外形勢和人為因素，這次機構改革和上次相比有什么特色和亮點嗎？
毛壽龍：這次機構改革的特點和亮色，從民生上可以看出，過去我們講機構改革，這次講的是職能轉變的方案。當然職能轉變的方案比較抽象一些，但是不管怎樣已經列進去了，各個部門應該怎么改革，在職能上應該怎么做，又重申了很多的原則。這是遏制2008年以后政府在某些方面的職能的的確確在增加，雖然說行政審批制度改革取消了將近70%，但大家普遍感覺雖然取消了700多，但還是在增加，并且增加了不確定性。過去有些事根本不需要審批的，像高校很明顯，過去國際會議不需要審批也不用備案，現在要提前一年報，報完你不知道什么時候批，明天要開會了，它今天才告訴你我沒有批準你開，但也沒有批準你不開，這明顯是推卸責任的做法。而且這有必要嗎？開國際會議是學校的學術活動，如果學校自己有監管和審批報備，實際上國際會議要提前一年準備，申報程序要提前一年做，有些都沒有做，前一年必須報上去，這都不對，行政審批不應該這樣搞。
現在很多企業都面臨這樣的問題，這次人大代表和政協委員提出了很多提案，說要取消一些，改變一些，我覺得的的確確做得非常好。所以，和過去相比這次我們之所以重視政府職能轉變，也是應對這方面的問題。包括很多人講到“國進民退”，國有企業搞得越來越好，這樣是很好，但政府職能不轉變也是一個問題。事業單位改革遲遲難以推進，文件發完以后，雷聲打了，雨老下不來。有些領域在改革，但很多基本性的領域還處在探索階段。
中國網：剛才您提到政府職能轉變在這次機構改革中是核心部分，有些人說，這意味著新一輪權力和權益調整的改革，他們覺得職能調整就必須牽扯到權利和權益的調整，您認同這種說法嗎？
毛壽龍：我還是很認同的。最簡單的像鐵道部，原來大家都說它是“鐵老大”，老大就是說所有的權力它都有，否則怎么叫老大。經過2008年以后，雖然它沒有并入交通部，但慢慢也在搞政企分開。鐵道部和鐵道部門里面的警察、包括司法機關慢慢都分離出來了，在這些領域中平時就在做工作。
中國網：從目前來看，政府所具備的這種職能和權力上有沒有一些和當前社會經濟發展不相適應的地方？
毛壽龍：總體來看我們政府規模太大。所謂的太大就是管太多，有很多越位的地方，當然也存在一些缺位的地方，有些地方不夠強，但總體來說越位多。
第二，我們很多權力都集中在上層。現代政府的基本原則是能夠把權力設置在離老百姓越近的地方，一般來講這個權力為老百姓服務的可能性就越大。如果這個權力設的離老百姓比較遠，顯得比較神秘，這個權力就容易被濫用，而且它發揮的效果也不太好。或者說它那種遙遠的指揮權和命令權，與比較基層的執行權力之間往往脫節，有時候說政令不下基層，上面的經是好的，下面念歪了，這往往是和權力的配置不夠貼近老百姓有很大關系。
第三，我們的機構還是太多。機構一多菩薩就多，相互之間你念一句經，我念一句經，念得不好，協調性差，一旦有事大家互相推諉。因為協調性差往往搞出很多部門決策出來，每個部門太專業化，所以，它的一些決策就沒有政府視野，有時候也沒有老百姓視野，也沒有專業視野，搞出來一看明顯就是部門語言。有時候決策的時候經常講，我們這么決策，在我們行業里面這個話語就是約定俗成，用了20多年了，但是我說這個話要說出去老百姓不太理解，不僅老百姓不太理解，連政府官員都不太理解。你這樣一說，其實對你的工作非常不利，你關起門來自己干得挺歡，但你干完了老百姓挺不滿意，從這個意義上來講，實際上還是要機構少一點，或者說協調性強一點，或者讓部門管理更好的能夠轉變為政府眼光、政府視野的政府管理，或者說有老百姓眼光的公共管理和公共政策，這一點我們很多地方還沒有做到，這個必須通過機構改革來實現，通過職能轉變來實現。
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中國網：機構改革前面還有三個字“大部制機構改革”，“大”體現在哪里？
毛壽龍：這個問題有很多的理解，媒體一般理解所謂的“大部制”是幾個部門能夠合在一起，實際上通過機構合并的大部制。當時說人力資源和社會保障部擱在一起，成立人力資源和社會保障部是大部制。原來是建設部，后來改成住房保障與城鄉建設部，那個可以說是大部制，但實際上增加了一些職能，所以一般不會叫它是大部制。交通部合并為交通運輸部，這是大部制，能源局就不是。工業化和信息化產業部合并了一些，但也是合并了一些職能。
所以，一般合在一起以后大家認為是大部制了，個子大了，但如果合在一起的都是同一個職能、同一個方面的部門，我們也不叫大部制。所以，從目前來講還不算大部制，大部制還沒有出現。
如果是把衛生職能全部集中在一起，或者把文化職能都集中在一起。這次文化部沒有和廣電、電影電視合在一起，如果合在一起感覺有點像大部制，但文化沒有合，合了其他幾個，新聞出版、廣電、電影電視，這幾個加在一起了，大家都念不過來，實際上它合了5個部門，這5個部門合完了以后變成了一個總局，這個總局是一個什么樣的部呢？它級別不夠，所以還不能叫大部。所以，目前媒體上所講的大部門體制還沒有明確的含義。
學術界對這個東西有一點共識。第一，大部制體現一種精神。如果一個機構一個職能，機構會非常多，一個專業化機構做一個職能做一件事是最好的，但如果把相近職能同類項合并完以后，機構數還挺多，合在一起這個部又特別大，這個部門的的確確是大部制。這個部門怎么運作，有一個內部機構的考量。大部制不僅個大，內部比較特別，內部也有相當于是決策機構、監督機構和執行機構。但大部制雖然個大，但里面還有獨立的房間，這些獨立的房間有相對自主權，每個房間、每個部門都有完整的某一件事務，它通過項目管理或某一方面的事情，有獨特的程序和監督機制，顯得和其他部門不太一樣，不完全是命令等級機制的。
所以，大部制有兩個特點：一是個大；二是集中的東西內部有一些特別的機制。我們目前是不是有這樣的一些大部制的跡象呢，應該有，但是我們說實際上通過職能轉變并不一定個個都是大部制，因為像英國現在有20多個部，它有一個部門把環境、資源和很多部門都放在一起了，但這個部門運作怎么樣呢？下面因為分出去很多具體的職能，所以運作的相對比較好。美國聯邦政府不怎么集權，很多權力都放在地方，即使是警察這個領域，我們感覺聯邦調查局很厲害，但它其實是一個偵查機構，只在聯邦層次做點事情，它只是中央的辦事機構，并不是一個部。中央情報局也一樣，中央情報局干了很多壞事，去國外推翻別的國家的政府，但它也不是一個部的序列。我們和它們相應的有兩個部，一個是公安部，一個是安全部，我們級別就很高，權力集中在中央，所以，這兩個機構在我們這里不算大部制，因為它比較傳統，一直是這樣定形的，在美國不能說它是部，它只能說是一個小機構。
因為我們是大國，從某種意義上我們向美國這樣的發達國家學習經驗還是值得的，所以，我們也把更多的職能都下沉到地方，這樣對于我們增加地方活力和減少權力的濫用，減少權力配置錯位，像剛才講的中央有政策地方有對策，這樣權力配置太遠就容易出現這樣那樣的問題，一放就亂，一收就死，這也是地方和中央的問題。如果我們這些方面都做好的話，我們的大部制應該說是能不搞就不搞，因為搞起來運作起來成本挺高，如果有其他很好的辦法，如果一個機構一個職能做得挺好，如果能夠下放職能，把那些部瘦身，變得不那么大，協調成本大大降低，這對我們是一件好事。
中國網：我們注意到建國以來關于政府機構改革已經有十幾次了，尤其在改革開放以來就有六次之多，您給我們簡單介紹一下機構設置的基本原則是什么？每一次改革都是出于怎樣的考慮呢？
毛壽龍：機構設置基本原則是實踐的原則，我們出現一個事，對政府來講拿什么來解決這個問題呢？我們一般設一個機構，配備一些人員和資源，它就去做了。
比如過去沒有出租車，后來有出租車了，就搞一個出租車管理局去管。過去我們糧食安全主要是數量問題，所以我們搞一個糧食局。后來糧食局沒有了，我們就搞一個中糧，它沒有政府機構，但是我們有一個公司。如果現在糧食有一個安全問題，食品有一個安全問題，有很多高科技進來，你可以允許它使用，但允許大規模使用出現很多后遺癥，這樣你需要進行監管，所以，我們出現了食品質量監管局。你發現做什么事情都搞一個機構，這是政府的常態。老百姓也會講為什么不管這個事。比如出現了校車的事，老百姓說校車質量那么差，希望政府來管管。政府有錢，但必須有一個機構和人員來慢慢管起來。國家的事那么多，每個事情都搞一個機構，都搞一幫人員，最后你發現老百姓的負擔太重。
所以，我們宏觀上需要有一個整合，一旦整合就會從宏觀上來思考這個問題。所以，我們經常這樣，一做事情就設機構，但時間一長我們就要砍。就像我們買衣服一樣，春天到了買件衣服，出席活動買件衣服，一種需要買一件衣服，但你到了年終的時候，看到我的衣服那么多都放不下了，很多衣服都不穿。很多機構可能是為了一件事情建立起來的，但這個機構并不一定很需要，或者說有了這個機構以后，這個問題并沒有得到很好的解決，而且還配備了大量的人員。所以，有些機構過段時間撤了就算了，但一旦機構存在就有一幫人，這幫人會拼命維持機構的生存。所以，這是機構的生命力和自我膨脹的定律，一旦有權力總是能生出事了。有人說警察都不希望把盜賊都抓完了，因為一旦抓完賊警察就要取消了，所以，有點盜賊對警察有更好的生存機會。當然我們不能說我們的機構都這么壞，這實際上是一個自然規律。
所以，平時是膨脹機構，過了五年、十年就要精簡機構，這是我們過去的一個規律。大家就說機構膨脹、精簡，膨脹完再精簡。1982年以后我們有很大的變化，我們有《憲法》和《國務院組織法》，1982年的改革一下子砍掉很多，這是和改革開放之前的改革一樣，在改革開放以后一下子新設很多機構，百廢待興需要做很多事情，當時很多老干部復出，有些部門一下子有十七、八個副部長，年齡很大，也沒有退休機制，一邊開部會，保健醫生都在旁邊待著，經常急救。小平同志就說了，我先退，我和大家一樣退休，老同志都退休，成立一個中央顧問委員會，讓大家發揮余熱，讓年輕人先設，當時主要是精簡領導崗位，精簡很多人，所以1982年精簡機構精簡人員，一直到1998年都是精簡機構和人員，當時覺得人員太多了，機構也太多，要減少。
二是因為當時是經濟轉型時期，要轉變職能和精簡機構同步進行。剛開始精簡了機構職能沒有轉，但事情存在，很快又恢復了這些機構，有很大的壓力。1998年以后因為我們各種各樣的政治格局都發生了很大的變化，人代會開的很正常了，很多東西都要上會，這種制度性的約束也很強，所以，1998年以后一旦設定了機構格局就很難在平時進行改變。
但有一個問題比較麻煩，內閣部很難改變，總局這種東西本來是過渡性的，正部級機構撤了以后應該繼續轉變職能，轉變為局，所以，當時設了總局這樣一個叫法。但機構一旦建立就有自己生存擴張的傾向，或者我們搞一個特設委員會，不是國務院的組成部門，但是它和國務院的組成部門差不多，所以，我們在內閣部以外又設了特設委員會，就是國資委。后來說銀行、股票都要監督，又搞了證監會和銀監會，但是你不可能在現有機構條件下再增加正部級機構和內閣部機構，所以他們是正部級，但只能讓他們變成事業單位。所以，1998年以后，我們一些正牌機構基本都通過人代會控制住了，也要通過人代會選舉，選出總理提名內閣部長，部長是總理常務會議的成員，要向人代會報告工作。
但特設機構和事業單位不在此列，1998年以前我們想設就設了，任何機構都可以設；1998年以后總局這個臨時性過渡性的機構變成了常設機構，這是很不好的跡象。另外在現有的正部級機構之外設正部級的事業單位，這也是政府管理職能，這是逃避了現有法律約束和人代會的約束，這也不是很好的現象，但這也是一個特點。我想以后事業單位肯定要改革的。
所以，綜觀歷史，我們有一個純粹的機構改革的路線，還有一個職能轉變的路線，還有法律約束、政治約束的路線，這幾個東西相輔相成，到目前為止約束越來越強，但還不夠，因為很多機構還以“馬甲”的形式出現，包括行政編制也一樣。行政編制1998年以后控制非常死，要增加基本不可能。所以環境保護部升級了以后也沒有增加，要增加編制必須要砍別的部門，砍完以后再把編制拿過來。
但我們出現了很多事業單位不受編制限制。事業單位又和公務員不太一樣，所以又出現了“參公”，又是一個新的“馬甲”，“參公”也是1998年的改革過程中，一方面我們要保住機構改革、職能轉變、行政編制控制的成果，另一方面必須要做事情，做事情必須設一些新機構，這些新機構因為有政治約束和法律約束不能以控制的“馬甲”出現，太珍貴了，增加一個必須要減兩個，我們已經達成這方面的共識了，每過幾年必須減少幾個正部級的單位。但以“參公”、特設機構、事業單位的形式出現還好一點。所以，看到這方面我們就是換幾個“馬甲”，我們還是知道這些東西。但因為這些“馬甲”以后要轉變職能，要對它進行精簡，相對來說比較容易一些，所以，不得不說與過去相比還是有比較大的進步。
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中國網：關于政企分開的呼聲，在上世紀八十年代非常強烈，民生建設呢，黨中央從“十一五”規劃后越來越重視了。在這次機構改革中，您有沒有發現有體現政企分開和體現民生精神的這樣一些改革呢？
毛壽龍：從歷史來看，政企分開每個階段都有不同的含義。八十年代講政企分開主要是價格控制，讓企業來自主決定價格。九十年代政企分開，政府不怎么管成立企業或者企業要不要破產，九十年代以后大量企業破產，上市，進行股份化改造。八十年代是價格，九十年代是企業本身的土建產權買賣政府都放開了。
本世紀頭十年政企分開有了新的內涵，因為八十年代、九十年代國有企業太差了，方方面面都是政府的包袱，先是財政包袱，財政說我受不了了；再是銀行的包袱，銀行給貸款，銀行說我也受不了了；國企說我向你借錢不好，那變成你的投資好了，銀行變成了投資公司，投資公司也受不了了，所以最后就變成了股份公司，最后股民也受不了了，所以，2003年我們成立了國資委，又變成了政府特設機構管的公司。
一管以后整個經濟欣欣向榮，加入了WTO以后國有企業效率越來越好。一方面大家很擔心，另一方面也使政企分開的格局出現了變化。過去國有企業老虧，財政不要，銀行不要，股市也未必要，現在大家都要，大家買股票也都要買這些股，當然現在股市也不行了。當然國有企業做點房地產什么的，尤其中石油、中石化這些大企業和民營企業相比還是有很大的優勢。
國有企業的高官工資也高，級別也高，一般都是副部級，那些機構都是副部級，副省長調過去當那里的老板，那邊調出來可以當省長、副省長。所以，過去人事問題不是一個問題，現在人事是一個很大的問題。很多人講了，同樣是副部級，我在這邊幾萬元，那邊幾百萬，公平不公平？我在這邊拿幾百萬就腐敗坐牢了，那邊拿幾百萬就是正常收入。這部分的政企分開沒有解決，還是非常大的挑戰。
還有國有企業賺錢了，財政就要錢，它賺錢了你和它分錢，但它虧損了你和它分擔虧損嗎？作為投資方，投資理念是要承擔風險的，不能只賺錢。所以，財政部又要和它分錢，又擔心分債務，這就搞不清楚了。
包括國有企業融資也一樣，商業性銀行，但也是國家政策性貸款，包括4萬億和貸款寬松的時候，我們給企業放了很多款。包括原來是國有土地，給了國有企業以后，你到底是租借還是完全給它了。在這個意義上，新時期政府企業的關系有千絲萬縷的聯系，產生了很大的變化。
這次機構改革沒有涉及這些問題，主要涉及到鐵道部的政企分開問題，就是把政府職能和規劃職能、與融資建設企業化運營的職能分開。包括這次債務會不會變成政府債務，財政債務；會不會變成銀行債務，銀行貸款改投資呢？但這次都給公司了，公司承擔2.6萬億的債務，老百姓松了口氣，這實際上也是債務的政企分開。但具體的運作，這次只能說是機構上分開了，進一步的運作還需要時間。
中國網：有沒有體現民生精神的改革方案在里面？
毛壽龍：民生精神體現在以下幾個方面。
一是食檢和藥檢，這顯然是民生。機構改革有什么辦法呢？按照我的方法，也是國際通用的方法，食品監督和藥品監督權力不宜集中到最高權力，都應該分散化。因為一頭豬交個幾塊錢，蓋個戳，幾萬頭豬，一兩個檢驗員檢驗得過來嗎？蓋戳都蓋不過來。蓋個戳幾塊錢，也不見得能養活他。所以，把權力下放到基層，
把能力建設下放到基層，可以更好的解決食品藥品監督問題。但從機構改革做不到這一點，如何辦呢？這次把食品藥品合在一起，升為總局。壞處有，權力上升了，不是下降了；好處在哪里？我們的體制是這樣，你級別越高，大家都看你的眼色行事，但你沒有級別，你一個副部級還想協調正部級？這就很困難。我們行文，平級、下級叫發，上級叫報送，什么都報送給上一級，各個省都是你的上一級，相對來說就難一點。副部級到各省去，人家就派個副省長給你見面，現在你是總局正部級，到各個省去，人家就省長和你見面，是省長說話管用還是副省長說話管用？在我們的體制里官大一級壓死人，如果給他升一級官，他明顯占有的資源多一些。所以，在現有的格局條件下，每個部門都想升自己的官。我們宏觀格局也是這樣，你要讓哪個部門多點事，顯得政府對他很關心，先把那個部門的官搞大了，這是目前的一個不得已的辦法。
但從長遠看這也是一個背道而馳的方法，所以，我對這一點也是懷疑。我們老是想通過權力的方法來解決民生問題短期見效的這種希望往往是失望。所以，我說這個機構改革今后還會出現反復。
但也有其他一些部門，比如計劃生育，這是很顯然的一個民生問題，這次在基本國策沒有變的情況下，衛生部和計劃生育委員會合在一起。很多政協委員說計劃生育應該取消，但這一基本國策沒有取消，合在一起以后按道理就是衛生部，全世界都叫做衛生部，沒有聽過衛生和計生部。計劃已經歸到發改委了，生育還是醫院，原來有什么手段？沒有什么手段，提高人口質量基本還要靠醫學手段，鍛煉還有體育總局，但你不鍛煉就到醫院療養，中醫西醫都和醫院有關都是衛生的事，公共衛生也是衛生部的事，所以，名正言順就是衛生部的行為。
中國網：還有一定的調整和上升的空間。這次方案中用了很大的篇幅來講述轉變職能的具體方式方法，其中提到優先發展服務類的社會組織，并減少和下放投資審批事項等等，這些具體措施傳遞了怎樣的信號呢？
毛壽龍：具體還是為了發展市場經濟的需要轉變政府的職能，所以，政企分開、政社分開、政事分開。這里面強調了政企分開具體就很難說，因為我剛才講的一些問題都很難觸及，它是一個難題。但對于穩定和控制政府權力，這個東西是可以做的。
這幾年我們社會發展速度還是比較慢，食品、衛生、監督如果沒有社會組織監督就會轉移到國家權益這兒來，如果社會權力多了以后就很好辦了。
現在我們很多事情依賴于專業人員的良心，依賴于政府的權力。專業人員的良心經常是被別人牽著走的，或者因為他能力所限就出現一些問題，而且他在自己的崗位里也很難把關。
產品也是一樣，技術人員檢驗產品，為了社會負責，為了良心就檢驗嚴格一點。但檢驗嚴格工廠成本就提高了，為了工廠考慮，為了廣大職工幾百口人考慮，我查出有一批產品里面有三聚氰胺不合格，我說對得起良心，我不說對得起企業，最后還是選擇不說。就放出去了。
老師放了一批學生出去，檢驗員放了一批三聚氰胺的奶出去，管豬的人放了一批有問題的豬肉出去，你會發現專業人員放水很多。最后政府承擔這個責任，你說政府怎么管？政府沒有專業人員的技術，你說誰的論文不合格，現在的學生怎么和我們那時候相比水分那么大，學了沒有。或者現在吃起豬肉來，和過去豬肉味道差別很大，我過去吃豬肉怎么鍛煉都不長肌肉，現在吃豬肉不用鍛煉都長肌肉，因為有生長激素。很多運動員吃完了以后說我沒有吃藥，說吃豬肉了，搞得運動員都不敢吃豬肉。這里面就需要有社會監督，專業人員的力量一來自良心，二是來自社會，沒有社會力量的支持，專業人員很難辦。
教師就需要有一個同業學會，比如說東部地區、北部地區某學科的協會，大家共同制定畢業學生要達到什么樣的標準，有一個公共性的標準。相互評議，我的學生你來評，你的學生我來評，匿名評審。對豬也是一樣，我們成立一個專門監管豬的技術人員學會，你的豬我來檢，我的豬你來檢。牛奶也是一樣，我不能聽老板的，技術專業人員要憑自己的良心，我自己的良心沒有力量，我就需要有一個協會和學會，牛奶檢測學會，然后來制定這個標準，如果你有一個廠的技術人員放走了一批三聚氰胺，對不起，以后你要在我們這個行業里從業就不可能了。包括醫生也是一樣，為了醫德，為了我們自己的良心，我們就適當檢查，不開大藥方，但是為了醫院我就開大藥房，讓你猛吃藥。
醫生有良心，但是又要生活，又要考慮醫院不能破產，一個急救病人進來了，醫生說上手術臺，3萬元出去了，病人好了跑了，一分你沒拿著，10萬元你自己掏錢，醫院院長說了，以后再這樣干，我讓你喝西北風去。后來醫生一見病人進來了，不讓上手術臺，先交錢，交押金去，押金來了，病人已經死了。醫生受到社會譴責，所以醫生里外不是人。所以，醫生應該有學會和協會，所謂的學會就是我們制定一個統一的標準，都是對醫生形成一個保險機制，萬一出現這種情況有一個社會保險金為這些病人來支付應急救援的經費，他自己能付錢最好，如果實在是個窮人，醫生根據醫德必須救他。但你不能讓醫生和醫院花錢，要破產的，所以，有這樣一個社會機制，社會監督機制和社會支持力量。所以，未來食品、藥品，及其他的一些專業領域，包括律師也不能老去給黑社會辯護。所以，從這個意義上講，我們要有更多社會的機制，比政府權力的機制要好得多。
現在我們的食品藥品不得不搞一個總局，還不如搞大量的學會，讓專業人員自己組織起來，根據自己的良心和技術，自己維護共同的標準，但如果社會不給他們支持，政府不給他們支持，他們也發展不起來。
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中國網：這是來自毛老師的一個建議。長期以來我們發現中央一直在收權放權、集中分散間來來回回。關于下放權力給地方在這次的機構改革中有沒有涉及？
毛壽龍：這次是國務院機構改革，所以它提到分權和下放權力還是原則性的，目前來講還看不到。未來中央機構改革以后，地方肯定會對照這個同樣做一些機構改革，如果充分對口的話，我們分權是通過塊塊分權的，中央派一個書記到地方去，派一個省長到地方去，中央領導找他談話，這個省就交給你了，這個事情以后有問題你就給我好好負責，這實際上是放權。
另一方面，國務院有那么多部門，在你的省出了食品問題，我們有食品部門來管；出了一個教育問題，我們有教育部來管；廣電出版有問題，廣電出版新成立的總局來管你；工業化信息化產業也有管。所有的事情都有管，但某些事情沒有管。比如出租車這個事情交給你了，你要好好管，一般來講省里都不管，每個城市的市長會管出租車的問題。車位問題中央也不會管的。
所以，大量的事情已經下放到地方，但也并不是沒有人想管這個行業。有人說中央應該成立一個出租汽車司，把全國市場都統一起來，而且下放地方的確也出很多問題，比如北京只用伊蘭特，上海只用大眾汽車，武漢只用富康，天津只用夏利，各地出租公司只買本地的車，不買外地的車，形成壟斷，但中央還是忍住了不去管。所以，我想職能轉變和下放的問題實際上是一個個來做的。但我們剛才講的，通過設置機構，設置部門，提高某個機構的權威性實際上是收權的過程。
中國網：在這次的機構改革中精簡機構是比較大的特色，但精簡機構的同時，加強監管也非常重要。在您看來精簡機構和加強監管間有什么矛盾？
毛壽龍：肯定有矛盾的。
中國網：怎么來解決呢？
毛壽龍：剛才我們講到出租車行業有那么多的問題，中央沒有這個機構就是對它沒有監管。中央沒有食品藥品局，對食品藥品也不可能有監管，就是各地各自為政去監管。設置一個機構就會去監管，這很好。
但我們說有一個原則，市場自己能管、個人能管的事情，政府不要管，這樣的事情政府為什么要設機構呢？我們有些部門過去出國考察自己本部門的工作，有人說美國市場那么繁榮，你們怎么保持物價穩定，你們哪個部門管這個事呢？美國政府就說，我們沒有干過這個事。沒有干過這個事，美國怎么干得那么好呢？我們回來以后就明白了，原來市場價格中央沒有部門管，反而市場能夠自己正常運行。我們八十年代改革開放學來了這個東西。
美國經濟學家弗雷德曼來中國訪問，小平同志到美國訪問的時候也要求見一些經濟學家和官員，他就問他們，美國那么發達有什么方法？中國那么窮我們要學習。弗雷德曼就說了，沒有什么，只有一個秘訣，放開市場。所以小平同志回來說了，社會主義也可以搞市場經濟。中國一搞搞了三十年，成世界老二了。這個放權的過程也是取消機構的過程，我們1998年把計劃經濟部門全都取消了，不必要的監管機構一定要取消。建一個機構來監管，即使社會沒有做到，政府機構設置完了以后也沒有做到，要不要取消？這有點比較糾結。
比如我們有沙塵暴，搞一個沙塵暴監管委員會用嗎？這個職能可以分到很多部門，比如林業、環境。沙塵暴、霧霾這件事，“九龍治霧”治不好，所以，有時候我們的職能也要合并一些，需要協調機構。這樣我們又回到了機構設置的原則上，一件事情一定要有一個機構，這個事情不要設機構，盡可能不設；有必要就設一個機構，但是還要看宏觀效率，還需要整合，在機構中到底放在什么位置。這是我們自己組織學的原則。
另一個角度也要看世界各國的經驗，看看人家是怎么做的，這一點有時候比我們自己簡單講道理可能有用得多，很多東西都是經驗的結果，我們道理還沒講明白，人家的實踐已經干出來了。從這個意義上來講，我們還要向世界各國先進經驗學習。
但有時候學得不好，比如美國有一個FDA（藥檢局），我們也學著搞了一個藥品監督局，最后出了一個鄭筱萸腐敗了。后來有個民主黨派人士和我質疑，他說你是共產黨員，我說，是啊。他說，鄭筱萸藥監局搞一個局，權力那么大，最后都是你們共產黨員搞的腐敗。最后只有一個沒有腐敗，是民主黨派。搞得我不太好說，沒有辦法辯護。但的的確確有時候人家干得挺好，你一學搞了一個機構，最后搞了一撥腐敗官員，而且不只是一任，前任有問題，后任也有問題，所以，這不是設一個機構和職能的問題，還需要對監管權力本身有一個監管的問題，這就是政府自身建設的問題，不只是考慮政府和企業，政府和社會之間關系的問題。
中國網：在這次機構改革中有一個部門非常引人注目，那就是將現有國家海洋局及中國海檢、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，統一由國土資源部來管理，國外媒體有評論說這一舉動不僅僅是為了精簡機構，同時也和之前發生的“釣魚島事件”、“南海爭端”有關系。
毛壽龍：有一點關系。過去我們重視陸地，不重視海洋，所以我們陸地上機構很多，海洋機構基本是陸地機構的延伸。
你說到水產，我們河里的水產是農業部管的，水是水利部管的；水進入到海洋以后，是不是也是這些部門延伸了，國土資源部管陸地上的土地，它延到海里去，大陸架沒有人管了，就是它管了。所以，海洋過去沒有人管的時候，往往海洋有什么事情，大家延伸一下就過去了。
現在海洋地位越來越重要，海洋經濟越來越重要，因為改革開放了，陸地的很多利益向海洋延伸，海洋的事情越來越多。事情越來越多繼續分散在各個部門可能有一些問題，所以，一方面精簡機構和集中職能，實際上把陸地分散向海洋延伸的職能集中一下，這是目前要解決多頭協調比較困難的問題。另一方面，這個問題在黃巖島和釣魚島問題上表現比較突出，在運作過程中的確有一些問題沒有協調好，這樣也需要有一個協調機構。
我們說如果海洋慢慢變得跟陸地一樣重要的時候，海洋只設一個部門可能有一些問題。海洋目前來講和陸地相比還是處在比較弱的位置，需要有一個統一協調的機構，級別最好能高一點，力量能夠充分一點，過去海洋局太弱，很多事情只是管了自己一畝三分地，名為海洋局，但實際上海洋還有很多陸地上的人在管，所以，對海洋來講不是很合適。另一方面，沒有必要越來越重要以后，把所有都集中在一個機構，也可以通過項目小組、指引小組，我們剛才講的大部制的另外一些基本原則運用到這個地方來。所以，外媒的評價有一定的道理，但對于政府來講不會把釣魚島和黃巖島放在那么高的位置，就這么兩個問題決定了我們國務院那么一個機構的運作問題，這有點遠。
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中國網：這次機構改革的方案已經出臺了，但能否達到預期目標主要還是看落實情況如何，在落實過程中您認為我們需要注意的是什么？
毛壽龍：國務院機構改革和職能轉變方案與其他法律指導性文件有點不太一樣，這個東西都是很操作化的，除了職能轉變相應比較原則、比較務虛一點以外，機構改革基本上是一個操作方案，而且機構一旦定位以后，馬上人員定位、編制定位、連那個樓和辦公室都定位了，這沒有什么執行和不執行的問題，如果還出現不執行的問題，應該說我們就看笑話了，政府自己也覺得不太好。
比如2008年的時候精簡了部門，但搞了很多副部長，但這次應該不會出現，如果出現的話，大家再次看笑話了，這不太好。所以，機構改革的執行力肯定是很強的。但這個效果是不是會達到預期效果，比如說食檢和藥檢結合在一起，是否的的確確解決了食品和藥品的問題，我不抱希望。因為藥品和食品問題不是一個機構問題，還是一個社會問題，有時候是人的行為問題，全世界的奶粉都被我們搶購光了，我想這絕對不是一個機構問題，也不是一個海關的問題，也不是我們中國人忽然富起來了，原來喜歡在國內搶購，現在跑到全世界去搶購，搶購什么都可以，別搶購奶粉。
全世界如果一個國家干一個壞事，搞個核武器爆炸，全世界限制它。但有一項是不會制裁的，如果這個國家的嬰兒要吃奶粉，全世界都不制裁的，中國也沒干壞事，我們老百姓跑到全世界親自買奶粉，現在全世界國家不限制，香港限制；其他國家沒有限制你，但超市紛紛限制，社會限制有時候比國家限制還要有效。
所以，有時候我有點想不太明白，奶粉這個問題，我們沒干壞事，但國際社會比對干壞事的國家還要對我們制裁嚴格，這說不過去，全世界的道理婦女和兒童的利益絕對不可侵犯，不管任何國家，哪怕敵對國家的婦女兒童利益都是至高無上的。現在俘虜都要優待，何況嬰幼兒想吃點奶粉，過關你還不許吃上兩罐，多一罐就要坐牢坐兩年。這一點我們要深刻反思，不能只在機構上做文章，但如果機構上落實了以后，其他方面包括社會發展，包括企業治理結構的改善如果不跟上的話，應該說這個問題還是一個長期的問題。
包括其他方面也一樣，包括鐵道部。我現在就在擔心，因為鐵道部的路網和服務基本是一個系統工程，既然是系統工程就適合集中管理。你又讓它公司化，鐵路服務到底是市場服務，還是公共服務，還是一個救濟品，沒有一個結論。農民工辛辛苦苦打工的錢最后都給鐵道部，這肯定不好吧。但是你說讓鐵道部負擔2.6萬億的債，鐵路職工拿著低工資，辛辛苦苦為你們服務，最后沒有很好的回報也不好吧。卡車司機都掙了很多錢，開火車的司機因為要承擔公共服務職能，天天讓利，讓利以后還要挨罵，那么辛苦。
我看網上很多鐵路職工就在說，我們那么多年沒有漲工資，變成公司以后能不能漲點工資。老百姓說，市場化以后火車票會不會漲呢？這兩方面的利益就開始膨脹了。所以，鐵道部政府化和公司化改革以后，所面臨的一系列的問題都具有復雜性，而且具有不確定性，這種問題是公益為主還是市場性為主，這種政策是搖擺的。如果大面積虧損的話，大家還會說你這個高鐵政策有問題。
我們航空公司基本都是虧損的，但我們都按照發展的狀態說，沒關系，著重長遠，未來是會賺錢的，現在虧就虧點吧。很多城市說飛機場雖然虧了，但因為我們城市有了飛機場，其他方面賺了。有了飛機商務人員來了，一投資經濟發展，勞動力就業有了。過去我們買不起飛機票，現在有了機場以后我們也坐得起飛機了，因為經濟發展了。所以，大家要算這個總帳。
鐵路到底算總帳好，還是算細帳好？算總帳，高鐵通了城市發展了賺了很多錢；算細帳，城市發展了，鐵路虧損了。鐵路說我不能光做好人，你總要給我一點好處吧。但這個定位來來回回不清楚，使得改革也很不確定，人心浮動容易出事。當然我不能說這個話，萬一說成烏鴉嘴了人家都會罵我。改革出現這樣那樣的問題，最后都怪改革，改不好還要回來。
國際上也是這樣，到底是政府部門，民營化、市場化、公司伙伴關系、上市公司運作、規劃計劃集中還是市場化配置，路網分離，這種改革是非常復雜和非常多樣的，還需要和當時的民情、社會情況、政府管理情況和政治情況相匹配，應該說這個領域還是一個非常復雜的問題，不能掉以輕心，也不要抱過高的期望。
中國網：您也提到了機構改革是一個非常復雜的工程，也是系統而漫長的過程，不可能一蹴而就，展望一下未來，您認為下一步機構體制改革應該怎么走？
毛壽龍：如果從理想角度，我們先追求最優，因為每個人都有上進心，政府也有上進心，而且要做很多很專業的事情。從最理想的角度，從最具有上進心和最專業的角度看這個問題，我們所有的政府機構都有改革余地，包括我們的國防部、財政部。財政部有一個建立公共財政的任務。國防、治安、外交、財政，這些東西都是必不可少的。外交部也有職能轉變的問題，也有機構設置和政府信息公開等問題，各個方面都需要轉型的過程。包括公安部，剛才我講到了執法權力越貼近民眾，運作績效越好。也包括文化部、教育部、衛生部、體育總局。未來改革空間是非常大的，不只是機構職能改革空間大，它內部的職能和運作模式更大。
有幾點值得關注。一是政府運作以級別管理為基礎，這一點要轉變為以某個崗位、某個職責為基礎。政府決策的力量不在于決策者地位的高低，在于這一份決策本身有沒有道理和力量，它來自公共的力量，政府級別管理要轉變為公共管理，它的力量更多來自社會，來自政治，而不是來自級別。依靠級別，官大一級壓死人這種方式，讓別人服從你，你拳頭大說的話就有分量，做的事就有人聽，這種方法不是很好。你靠賞賜懲罰機制來建立一個系統，這種方式會讓機構很龐大，層級非常多。我們按照這個模式走的是軍隊，軍隊的模式是非常多的，運作非常簡單，但政府那么復雜，還要嘗試新的機制，非級別化的機制，打破官本位，這是要考慮到的。
二是政府應該取消行政級別，事業單位和企業更要取消行政級別。政府里有點行政級別就算了，我們可以通過其他方式來運作。社會本身有行政級別，尤其讓社會科研機構和教學、醫院這種專業機構派去很多想當官的人，這種模式要改變。當省長的人跑到一個科研機構當院長，當司局長的人到一個學校去當校長，你倒是獲得了司局級、正部級、副部級的職位，但是你傷害了這個領域真正的發展。中國得不了諾貝爾獎，中國科技創新、學術創新數量很多，質量不高，跟發達國家相比有很大的差距，跟我們行政化的管理模式有很大關系。政府的公共財政不應該以行政級別來配置，官員大就可以多要點錢，沒級別就要不到錢，老百姓想都別想，等著救濟，這個東西要改變，要用公共財政來配置國家資源而不是級別來配置國家資源。未來行政改革機構和職能是很重要的，每一個部門都有改革的空間，最關鍵的還是要練內功，在改變官本位，改變等級制方面做更多的事情。
下次改革空間怎么樣？我想它是一個具體的方案選擇和策略問題，在那么大的空間條件下需要有一個基本的判斷。
一是根據社會經濟發展需要來設計機構改革和職能轉變方案。
二是根據當時的情況來確定。
三是國務院機構改革方案過去都是閉關操作，這次在最后出臺前大家已經知道了很多，今后應該知道的更早一些，討論的更為廣泛一些，讓老百姓擁有更多的知情權和討論權，機構改革以后也可以獲得公共性的力量，獲得社會和老百姓的支持，看起來很難的一件事，要跟利益博弈的機構改革和職能轉變也同樣可以走上改革的道路。
中國網：再次感謝毛院長做客中國訪談，我們期待看到這次機構改革帶來的新成果。感謝網友朋友們的收看，感謝新浪微博的支持，我們下期節目再見。
